Наиболее актуальные проблемы и перспективы положения инвалидов в Российской Федерации

I. Трудовая активность инвалидов: состояние и перспективы

1. Некоторые вопросы положения инвалидов России после принятия 122-го Закона

Как известно, принятие в 1995 году Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» ознаменовало переход от медицинско-трудовой модели инвалидности к социальной модели инвалидности. Характерно, что принятие данного Закона проходило в борьбе с устоявшимися взглядами на инвалидность и место людей с инвалидностью в обществе. Несмотря на это Закон был принят в режиме участия, а не только диалога общественных организаций с властью. Данный Закон оценивался международными экспертами как наиболее прогрессивный из всех подобных документов развитых стран.

Тем более странным и неожиданным оказался дрейф вспять российского социального законодательства в начале третьего тысячелетия. Закрепление в новом пенсионном законодательстве термина «ограничение способности к трудовой деятельности» (далее – ОСТД) как основного критерия для назначения пенсии по инвалидности было первым, но «многообещающим» шагом. Участие общественных организаций инвалидов в разработке пенсионных законов было фактически отказано, но диалог еще был. Прошло три года, принят печально известный 122-ой Закон, в народе называемый «Закон о монетизации льгот», который уже исключил возможность участия и диалога инвалидов в процессе его обсуждения и принятия.

В результате принятия 122-го Закона уже не только пенсии, но и ежемесячные денежные выплаты (далее – ЕДВ), которые были предоставлены инвалидам как денежные компенсации вместо натуральных льгот, становятся зависимыми от степеней ОСТД. Практика применения данного критерия показала не только полный субъективизм чиновников в их назначении, но и то, что завершился переход от социальной модели инвалидности к медицинско-трудовой в ее худшем варианте. Применяя степени ОСТД можно оставить инвалида без средств к существованию и обречь его на голодную смерть. На практике такие крайние случаи редки, но зато довольно часто фиксируются случаи понижения ОСТД, что, в конечном счете, влечет снижение размера пенсионных и компенсационных выплат. При этом инвалиды находятся под постоянным психологическим давлением со стороны властных структур: чем активнее себя ведут инвалиды, тем, больше вероятность, что при переосвидетельствовании будешь наказан рублем. Необходимо отметить, что трудовая активность инвалида зависит от большого количества социально- экономических и психологических факторов, но в данном случае основное внимание уделяется тем факторам, которые, после принятия Закона о монетизации льгот оказывают существенное влияние на жизнь инвалидов. Рассмотрим главные из них.

2. Понятие «ограничение способности к трудовой деятельности» (далее – ОСТД): его сущность и место в российском законодательстве

Чтобы лучше понять суть ОСТД обратимся к основному нормативному документу, которым должны пользоваться специалисты медико-социальной экспертизы (МСЭ). Как известно с 1 января 2005 года органы МСЭ при первичном освидетельствовании и переосвидетельствовании инвалидов обязаны устанавливать не только одну из трех традиционных групп инвалидности, но и определять четыре степени ОСТД. В своей практической деятельности органы МСЭ должны пользоваться классификациями и критериями, используемыми при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утвержденными приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 22 августа 2005 года № 535 (далее – Классификации).

Заметим, что данный документ в известном смысле является незаконным, так как в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона «О трудовых пенсиях» подобный документ должен приниматься Правительством Российской Федерации. Кроме того, при разработке данного документа была нарушена процедура предписанная Постановлением Государственной Думы, согласно которой при разработке подобного документа должны были быть привлечены представители общественных организаций инвалидов. Рабочие группы были созданы, но так и не приступили к работе.

Рассмотрение этих Классификаций по существу вызывает и вопросы и недоумение. Во-первых, согласно пункту 4 Классификаций при комплексной оценке различных показателей, характеризующих стойкие нарушения функций организма человека, выделяются четыре степени их выраженности:

1 степень - незначительные нарушения,

2 степень - умеренные нарушения,

3 степень - выраженные нарушения,

4 степень - значительно выраженные нарушения.

Все четыре степени нарушений имеют в документе только общее определение выраженности нарушений, отсутствуют методики их определения и численная оценка нормы, с которой совершенно очевидно должны соотносится те или иные нарушения функций организма. Становится непонятным, как при этом должны оценивать различные комиссии МСЭ эти нарушения. Вероятно только в силу осведомленности и опытности специалиста МСЭ. При чем различные специалисты самостоятельно в меру своего понимания могут оценивать одни и те же нарушения. Следовательно, уже общие положения данного документа закладывают субъективизм в проведении экспертизы как нормы в принятии решений.

Пункт 5 Классификаций определяет семь основных категорий жизнедеятельности человека через его способности. К основным категориям жизнедеятельности человека относятся:

способность к самообслуживанию;

способность к самостоятельному передвижению;

способность к ориентации;

способность к общению;

способность контролировать свое поведение;

способность к обучению;

способность к трудовой деятельности.

Однако в соответствии со статьей 1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» понятие «ограничение жизнедеятельности» имеет несколько другое содержание, а именно: «Ограничение жизнедеятельности - полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.». Это казалось бы на первый взгляд несущественное искажение правового понятия на практике приводит к весьма существенным негативным последствиям. Определяя лишь «на глазок» способности человека МСЭ и другие государственные органы не берут на себя функции создания реальных возможностей для инвалидов к реализации своих способностей. В частности, оценивая способности к трудовой деятельности ни органы МСЭ, ни другие госорганы лишая инвалида тех или иных выплат не берут на себя обязанности и не гарантируют инвалиду создание таких условий, при которых его совокупный доход был бы не ниже прежнего, что является в свою очередь грубым нарушением международных документов. Например, в соответствии с пунктом 6 правила 8 Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов «материальную помощь инвалидам следует оказывать до тех пор, пока сохраняется состояние инвалидности, причем таким образом, чтобы инвалиды стремились найти работу. Такую помощь следует сокращать или прекращать только после того, как инвалид начинает получать адекватный и гарантированный доход».

Еще большее недоумение и вопросы вызывают критерии установления степени ограничения способности к трудовой деятельности, которые в отличие от других критериев выделены в особый раздел.

Так, по мнению авторов этого документа, способность к трудовой деятельности включает в себя:

способность человека к воспроизведению специальных профессиональных знаний, умений и навыков в виде продуктивного и эффективного труда;

способность человека осуществлять трудовую деятельность на рабочем месте, не требующем изменений санитарно-гигиенических условий труда, дополнительных мер по организации труда, специального оборудования и оснащения, сменности, темпов, объема и тяжести работы;

способность человека взаимодействовать с другими людьми в социально-трудовых отношениях;

способность к мотивации труда;

способность соблюдать рабочий график;

способность к организации рабочего дня (организации трудового процесса во временной последовательности).

Даже беглое ознакомление с перечнем способностей человека к трудовой деятельности наталкивает на мысль, что эксперты МСЭ при определении различных способностей проводят «серьезное» тестирование больного на возможность его взаимодействия с другими людьми в неких социально-трудовых отношениях и т.п. Однако дальнейшее ознакомление с документом показывает, что подавляющее большинство перечисленных способностей носит философско-декларативный характер, так как нет никаких указаний, чем и как оценивать эти способности при медико-социальной экспертизе, в том числе отсутствует даже отсылочная норма на существующие методические материалы для экспертов и для публичного ознакомления. Создается впечатление, что подобные документы отсутствуют в органах МСЭ и в своей практической деятельности специалисты и эксперты МСЭ руководствуются исключительно собственным пониманием проведения освидетельствования на предмет назначения ОСТД.

Следовательно, установление степени ОСТД и определение в связи с этим такой важнейшей для жизнеобеспечения инвалида составляющей как денежные выплаты, на которые должен существовать и сам инвалид и зависимые от него члены семьи, назначается исключительно субъективно исходя из собственного понимания экспертов, а возможно из указаний вышестоящих органов.

Однако это не все вопросы к данному документу по существу.

Так согласно пункту 10 Классификаций критерием установления первой степени ОСТД является нарушение здоровья со стойким умеренно выраженным расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к снижению квалификации, объема, тяжести и напряженности выполняемой работы, невозможности продолжать работу по основной профессии при возможности выполнения других видов работ более низкой квалификации в обычных условиях труда в следующих случаях:

при выполнении работы в обычных условиях труда по основной профессии с уменьшением объема производственной деятельности не менее чем в 2 раза, снижением тяжести труда не менее чем на два класса;

при переводе на другую работу более низкой квалификации в обычных условиях труда в связи с невозможностью продолжать работу по основной профессии.

Установление первой степени ОСТД предполагает, что экспертиза МСЭ данного больного должна производится по существу на его рабочем месте, поскольку исследуются его производительность труда. Судя по определениям, таким образом, исследуются сугубо производственные характеристики, касающейся объема, тяжести и напряженности конкретной работы по определенной специальности, измерением производительности и иных производственных характеристик.

Однако, на практике нам не известны случаи подобной экспертизы, хотя Всероссийское общество инвалидов постоянно проводит мониторинг процессов, касающихся освидетельствования инвалидов в органах МСЭ. Если говорить о сущности данного определения, то бросается в глаза ее полная оторванность от реалий действительности. Допустим, некий человек вследствие травмы или дефекта потерял производительность в два раза. Возникает вопрос: что в реальности он потерял? С таким дефектом, или точнее говоря с такой его производительностью по основной специальности, не примет ни один работодатель. По существу наблюдается 100-процентная потеря трудоспособности и 100-процентная потеря заработной платы. Декларация же о работе по более низкой квалификации остается декларацией, потому что в реалии органы МСЭ не гарантируют эту работу. В итоге, больной человек, признанный инвалидом с первой степенью способности к трудовой деятельности полностью теряет заработок и получает лишь от государства мизерную пенсию. Следовательно, государство, часто являясь работодателем, не гарантирует инвалиду с первой степенью сохранение не только прежнего дохода, но и прожиточного минимума.

Согласно пункту 11 Классификаций критерием для установления второй степени ОСТД является нарушение здоровья со стойким выраженным расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, при котором возможно осуществление выполнения трудовой деятельности в специально созданных условиях труда, с использованием вспомогательных технических средств и (или) с помощью других лиц. Сущностной момент данного определения состоит в том, что экспертиза устанавливает потребность (нужны или не нужны) в специально созданных условиях труда, вспомогательных технических средствах и (или) помощи других лиц для осуществления им некой абстрактной трудовой деятельности. При этом уже совершенно не важно не только то, что инвалид может не трудоустроиться на эту работу, но и то, что существует ли такая работа в реальности. Более того, становится не важно то, насколько способен ли инвалид к этой работе. Например, можно любому грамотному инвалиду посоветовать писать книги, стихи и осуществлять иные виды деятельности, не связанные с созданием специальных условий, привлечением технических средств или помощь людей. На этом основании человек может быть признан абсолютно трудоспособным, и соответственно, лишенным права на получение пенсии и иных денежных выплат. Естественно, в реальной действительности это происходит редко и эксперты в силу моральных качеств, а не по инструкции не действуют столь цинично. Однако такая опасность существует. На наш взгляд, действия специалистов МСЭ должны быть регламентированы простыми ясными однозначными документами, понятными не только им, но и тем, кому проводится экспертиза, т.е. гражданам России.

В соответствии с пунктом 12 Классификаций критерием установления третей степени ОСТД является нарушение здоровья со стойким значительно выраженным расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к полной неспособности к трудовой деятельности, в том числе в специально созданных условиях, или противопоказанности трудовой деятельности.

Данная степень назначается по существу самым тяжелым больным, и, казалось бы, тут необходимо сверх осторожная и тщательная экспертиза, и установление условий и форм, в которых может осуществлять трудовую деятельность данный человек. Однако рассматриваемый документ просто декларирует, что инвалид, имеющий третью степень ОСТД, полностью неспособен к трудовой деятельности, тем самым по существу лишает его конституционного права самостоятельно распоряжаться своим трудом. При чем здесь, как и раньше совершенно не ясно кто и как определил это, были ли исследованы все условия по созданию рабочих мест для этого инвалида.

В связи с рассмотрением данного документа возникают серьезные сомнения в том, является ли сегодняшняя медико-социальная экспертиза экспертизой в декларируемом законами смысле, то есть проводится реальная экспертиза при установлении инвалидности и степени ОСТД. Ознакомление с практикой работы МСЭ убеждает в том, что деятельность комиссий не совпадает с названием этой комиссии. Как правило, в состав комиссий МСЭ входят врачи различных специальностей, которые смотрят представленные инвалидом медицинские выписки. Поэтому, данные специалисты в силу своих профессиональных знаний и опыта дают, как правило, общие рекомендации по трудовой деятельности пришедшего инвалида, ограничиваясь записями «может работать по выбранной профессии» или «может работать в специально созданных условиях», ни расшифровывая не специфику работу инвалида по выбранной профессии, ни расшифровывая в чем состоит суть специально созданных условий, и кто обязан их создать. При этом необходимо иметь в виду, что без специальных мер по государственному патронированию занятости инвалидов запись «работа в специально созданных условиях» тоже может быть приговором для инвалида, так как работодатель при прочих равных условиях выберет работника, которому не нужно создавать какие-то специальные условия. Поэтому представляется, что все три степени ОСТД являются не адекватными современным рыночным отношениям, по существу они являются препятствием инвалиду к занятию трудовой деятельностью.

Очевидно, что органы МСЭ должны сегодня определять не степени ОСТД, а те реальные противопоказания к условиям труда, которые обусловлены его состоянием здоровья и нарушением жизненных функций организма. При чем перечень этих противопоказаний достаточно широко разработан и применяется при приеме на ту или иную работу. При этом МСЭ должна не только определять противопоказания, но и определять конкретные формы и процессы медицинской, социальной и профессиональной реабилитации. И не ограничиваясь исключительно функциями по формальному назначению технических средств реабилитации, санаторно-курортного лечения и т.д.

3. ОСТД и денежные выплаты

Впервые связь между ОСТД и денежными выплатами была установлена при реформировании пенсионной системы в 2002 году. Так согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ размер базовой части трудовой пенсии по инвалидности устанавливается в зависимости от степени ограничения способности к трудовой деятельности. Кроме того, согласно Федеральному закону «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» наличие степени ОСТД является единственным основанием для получения социальной пенсии для детей-инвалидов и инвалидов с детства не имеющих трудового стажа.

По нашему мнению, введение данного критерия (ОСТД) для определения размера базовой части трудовой пенсии по инвалидности и социальных пенсий является чрезвычайно опасным, поскольку материальное положение инвалидов может стать заложником субъективных и не всегда обоснованных решений специалистов экспертов из медико-социальной экспертизы. Именно решения, принятые органами МСЭ по назначению степени ОСТД инвалидам, фактически определяют уровень жизни миллионов людей, для которых пенсии, как правило, являются единственным источником существования.

Как было указано выше в результате принятия 122-го Закона с 1 января 2005 года уже не только пенсии, но и ежемесячные денежные выплаты (далее – ЕДВ), которые были предоставлены инвалидам как денежные компенсации вместо натуральных льгот, также становятся зависимыми от степеней ОСТД. Следует отметить, что отмененные льготы предоставлялись на основании группы инвалидности, а введенные вместо них ЕДВ уже исключительно выплачиваются исходя из наличия степени ОСТД.

Рассмотрим объем современных денежных выплат, зависящих от ОСТД, опираясь на элементарные расчеты и практические примеры.

В результате принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 24 марта 2006 г. № 165 «Об утверждении с 1 апреля 2006 года коэффициента индексации базовой части трудовой пенсии и коэффициента дополнительного увеличения страховой части трудовой пенсии», от 24 марта 2006 г. № 166 «Об утверждении коэффициента индексации расчетного пенсионного капитала застрахованных лиц» базовая часть трудовой пенсии повысится на 8,5 процента. Поэтому, в настоящее время (на сентябрь 2006 года) ежемесячный размер базовой части трудовой пенсии по инвалидности равен:

- III степень ОСТД – 2070 рублей 18 копеек;

- II степень ОСТД – 1035 рублей 09 копеек;

- I степень ОСТД – 517 рублей 54 копейки;

Кроме того, с 1 апреля 2006 года ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ) федеральным льготникам выросли в 1,085 раза. Пенсионный фонд РФ подготовил справочную информацию о размерах ЕДВ для инвалидов.

СПРАВКА об увеличении ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ) отдельным категориям граждан с 1 апреля 2006 года (в руб.)

Наименование категории Размер ЕДВ до увеличения Размер ЕДВ после увеличения Размер увеличения ЕДВ
Инвалиды войны и бывшие несовершеннолетние узники, признанные инвалидами вследствие общего заболевания 2120 2300,2 180,2
Инвалиды вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 1060 1150,1 90,1
Инвалиды, имеющие I степень ограничения трудоспособности 848 920,08 72,08
Инвалиды, имеющие II степень ограничения трудоспособности 1060 1150,1 90,1
Инвалиды, имеющие III степень ограничения трудоспособности 1484 1610,14 126,14
Дети-инвалиды 1060 1150,1 90,1


Следовательно, для получения совокупных сумм (базовая часть пенсии плюс ЕДВ) для каждой из трех степеней ОСТД проведем простые арифметические действия.

Таблица 1 (в рублях)

Степень ОСТД Размер базовой части трудовой пенсии по инвалидности Размер ЕДВ Совокупная сумма Разница в совокупном доходе при изменении степени ОСТД
III степень 2070 1610 3680 1495
II степень 1035 1150 2185
748
I степень 517 920 1437
937
Отсутствие степени («нулевая») ---------- 500 500


Из таблицы следует, что при снижении ОСТД от третей ко второй степени инвалид теряет 1495 рублей, а при снижении ОСТД от второй к первой степени – 748 рублей. В случае, если инвалиду не назначается даже первая (самая легкая) степень ОСТД, то ему, даже при наличии какой-либо группы инвалидности, не только не выплачивается базовая и страховая части трудовой пенсии и почти вся ЕДВ (остается только социальный пакет и 50 рублей).

Данные цифры сами по себе мало, что говорят о стимулировании и дестимулировании активности инвалидов, в том числе в процессе поиска работы. Очевидно, чтобы понять роль ОСТД в снижении дохода инвалида и его социальной активности необходимо сопоставить среднюю зарплату работающих инвалидов с суммами снижения денежных выплат в связи со степенями ОСТД.

По данным региональных отчетов, полученных Всероссийским обществом инвалидов (ВОИ), средняя зарплата в 2005 году одного работающего инвалида составила 1 900 рублей. Сопоставление денежных потерь инвалидов от снижения ОСТД показывает, что средняя зарплата одного работающего инвалида практически сравнима с этой цифрой (1900 и 1495 рублей). При этом необходимо иметь в виду, что работающий инвалид несет не только физические затраты, но и дополнительные финансовые затраты в связи с осуществлением трудовой деятельности.

Именно в силу экономической нецелесообразности инвалиды в ряде случаев не заинтересованы в трудовой деятельности и можно понять тот панический страх, который они испытывают перед комиссией МСЭ, которая может лишить их гарантированного куска хлеба, и по существу обречь на голодную смерть. В данном случае, это не пафосная метафора. ВОИ известен случай, когда в результате снижения степени ОСТД (со второй на первую) молодой парень (21 год), не смог трудоустроиться и компенсировать потерю своего денежного дохода, покончил жизнь самоубийством. Также известны множество случаев, когда инвалидам, не назначались степени ОСТД, и тем самым их лишали почти всех государственных материальных выплат, которые оставались один на один с жестокой рыночной действительностью.

4. Тенденции и основные факторы, повлиявшие на занятость инвалидов в началеXXI века

Трудоустройство инвалидов в современной России осложнено не только рыночными отношениями, но и главное отсутствием ясной и четкой политики государства. Государственные чиновники разных рангов провозглашают трудовую занятость, чуть ли не главным приоритетом политики по отношению к инвалидам. На деле до 2006 года наблюдалось свертывание различных форм государственной поддержки занятости инвалидов. Результат – рост безработицы среди инвалидов. По данным комитета по социальной политике Совета Федерации РФ безработица среди инвалидов трудоспособного возраста составляла на 1 января 2004 года в целом по России 70%. Занятость инвалидов трудоспособного возраста сократилась с 25-28% в дореформенный период до 11% в 1999 году. Согласно Государственному докладу «О положении инвалидов в Российской Федерации» (с.128), подготовленному Советом по делам инвалидов при Президенте Российской Федерации в 1998 году, занятость инвалидов трудоспособного возраста составляла в 1997 году 15,3% от их численности. По данным Академии труда и социальных отношений этот показатель составил в 2004 году 18,3%.

О подобной негативной тенденции снижения количества работающих инвалидов свидетельствуют данные о динамике занятости на предприятиях Всероссийского общества инвалидов.

Таблица 2:
Динамика занятости на предприятиях Всероссийского общества инвалидов

  2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.
Численность работающих - всего 72489 66982 49039 35789 28038 20401
в том числе инвалидов 31524 28968 19628 12619 11181 7949
инвалидов I гр. 1698 1453 865 514 512 334
II гр. 14659 13496 9179 5942 5577 3985
III гр. 14999 13886 9584 6163 5092 3630
Заработная плата инвалида 652 736 1030 1196 1558 1900


Из анализа таблицы 2 следует, что количество занятых инвалидов на предприятиях ВОИ за последние 5 лет снижалось со средним темпом 15% в год. Наибольший темп снижения наблюдался в 2002 – 2003 годах. Это было вызвано прежде всего отменой значительной части налоговых льгот для общественных организаций инвалидов и их предприятий. В частности, в результате ликвидации налоговых льгот предприятия и организации Всероссийского общества инвалидов потеряли свыше 300 млн. рублей. Вынуждены были закрыться более 1200 малых и средних предприятий. В целом за 2002-2005 годы было ликвидировано более 46 тысяч рабочих мест в т.ч. боле 21 тысяч для инвалидов.

В 2004 – 2005 годах тенденция к снижению занятости инвалидов на предприятиях ВОИ продолжала наблюдаться. И это несмотря на то, что общественная организация принимала меры по сохранению рабочих мест для инвалидов. Можно утверждать, что сокращение инвалидов на предприятиях, не принадлежащих общественным организациям инвалидов, в этот период шло еще более высокими темпами.

Следует отметить, что такие общие статистические данные не дают полной картины того положения, которое складывается с занятостью инвалидов в различных их категориях – по заболеваниям, возрасту, полу и т.д. Такой государственной статистики на сегодня нет. А между тем это прямая обязанность государства, без исполнения, которой невозможно выстроить даже приблизительную политику в обеспечении занятости инвалидов. Сегодня положение с занятостью инвалидов еще более осложняется, поскольку практически ликвидирован механизм квотирования рабочих мест, так как из него выведен весь малый и средний бизнес, где, как правило, реально и работали инвалиды. В настоящее время в России квотирование рабочих мест возможно только на предприятиях и организациях, на которых работают более 100 человек. А между тем, в Германии нормы квотирования распространяются на организации, в которых работает 16 и более человек. В России, где практически отсутствует административная ответственность, работодатели вообще могут не квотировать рабочие места для инвалидов, поскольку согласно принятым 122-ым Законом поправкам в настоящее время неисполнение нормы по квоте не карается штрафными санкциями, и соответственно, у работодателя не возникает обязательств по созданию рабочих мест для инвалидов.

Отрицательным фактором, который будет влиять на занятость инвалидов в перспективе - исключение из списка технических средств реабилитации бесплатного и льготного автотранспорта. Очевидно, что подавляющая часть инвалидов, нуждающиеся в этом средстве передвижения, в силу своей малообеспеченности не сможет самостоятельно приобрести и эксплуатировать личный автотранспорт. Поэтому у инвалидов резко снижаются возможности трудоустройства на рынке труда. Для многих из них, по существу, наиболее доступным остается лишь надомный труд. И это в условиях, когда государство фактически ликвидировало все стимулы, в том числе налоговые, для тех работодателей, которые используют труд инвалидов.

Однако, на наш взгляд, главный и существенный удар по перспективам трудовой реабилитации инвалидов нанесло введение ОСТД.

Конституция Российской Федерации статья 37 закрепляет принцип свободы труда. Эта статья гласит: «Труд свободен, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию».

Об этом же говорят и международные договора Российской Федерации, которые в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Наиболее полно право каждого человека на труд закреплено в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. В статье 6 Пакта говорится, что право на труд включает в себя право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается. Таким образом, в этой формулировке мы видим два элемента права на труд. Первое - это право на получение возможности, это такая общая формулировка социально-экономических прав на получение возможности зарабатывать себе на жизнь своим трудом. И соответственно, этому праву корреспондирует обязанность государства по созданию данных возможностей. И второй элемент - это собственный принцип свободы труда. Труд, который человек свободно выбирает, с которым он свободно соглашается. Таким образом, Российская Федерация как участник данного Пакта, как участник других международных договоров, ратификации конвенции МОТ № 122 и как член ООН (в Уставе ООН, в ст. 55 достижение полной занятости индивидов признается в качестве одной из важных целей деятельности ООН) и других организаций признает данное право и, соответственно, те обязательства, которые вытекают из данных международно-правовых институтов.

Практически во всех странах профессиональная реабилитация назначается лицам, которые смогут по ее окончании улучшить свое положение на рынке труда, обычно заключающиеся в том, что человек сможет работать по другой специальности. Под другой работой понимается работа близкая к той, которую выполнял человек, (Испания, Австрия), работа более низкого качества (Дания, Швеция).

В Российской Федерации просматриваются обратные тенденции. При этом отмечаем то рвение, с которым государственные органы начинают охотиться за работающими инвалидами, имеющими третью степень ОСТД. Если даже такой инвалид вопреки мнению МСЭ трудоустроился, то трудовая инспекция предпринимает меры по их увольнению с работы. Таким образом, создалась невероятная ситуация в которой государственные органы карают рублем инвалидов за то, что они при наличии тяжелых заболеваний находят силы работать и приносить пользу себе и обществу. Так как в этом случае инвалиды, как и все другие граждане России, становятся реальными налогоплательщиками.

Сегодня многие люди с инвалидностью теряют стимулы к возможному трудоустройству.

В соответствии с уже упомянутыми Критериями и классификациями, утв. Приказом Минздравсоцразвития от 22 августа 2005 года № 535, степень ограничения способности к трудовой деятельности:

« - способность осуществлять трудовую деятельность в соответствии с требованиями к содержанию, объему, качеству и условиям выполнения работы…

3 степень - неспособность к трудовой деятельности или невозможность (противопоказанность) трудовой деятельности.»

Следовательно, имея третью степень ОСТД, инвалид не сможет трудоустроиться, потому что в ИПР у него не будет предусмотрено никаких реабилитационных мероприятий профессионального характера. И соответственно, работодатель не сможет принять его на работу. Таким образом, мы имеем дело практически с запретом инвалидам на труд, то есть имеем дело с ограничением его конституционных прав.

В реальности дело обстоит гораздо хуже. Имеются случаи по существу охоты налоговой и трудовой инспекций за работающими инвалидами, имеющими третью степень ОСТД. При этом руководитель организации, где работает такой инвалид, наказывается штрафами и ему выписывается предписание о необходимости увольнения инвалида.

Справедливости ради необходимо отметить, что проблемы с занятостью инвалидов неоднократно рассматривались в Совете Федерации и Государственной Думе и различных органах исполнительной власти. В частности, в апреле 2005 года в Государственной думе были проведены слушания по правоприменительной практике реализации закона № 122-ФЗ, на которых были приняты рекомендации.

В рекомендациях парламентских слушаний также указывалось о необходимости изменения норм квотирования и обеспечения государственной поддержки предприятий, обеспечивающих занятость инвалидов. Однако до сих пор такие поправки в Государственной Думе не рассматривались, хотя Всероссийским обществом инвалидов они были подготовлены и представлены через депутатов еще в начале 2005 года. Но воз и ныне там!

Поэтому, реалии новой социальной политики в отношении занятости инвалидов контрастируют не только с международными документами, но и в ряде случаев со здравым смыслом. Вместо того, чтобы приветствовать трудовую активность инвалида, и наоборот стимулировать его рублем, государство материально наказывает его, вынуждая занимать его положение социального иждивенца и вести пассивный образ жизни.

При этом необходимо отметить наметившиеся положительные тенденции финансовой помощи государства крупным общественным организациям инвалидов. Так на поддержку их деятельности в том числе на техническое перевооружение предприятий и создание новых рабочих мест для инвалидов из федерального бюджета в 2006году было выделено 500 млрд. рублей.

5. Трудоустройство инвалидов и индивидуальная программа реабилитации

С развитием в России трудового и налогового законодательства компетентные государственные органы стали строже отслеживать соответствие условий работы инвалидов и записанных трудовых рекомендаций в их ИПР.

Как известно, законодательно понятие «индивидуальная программа реабилитации было закреплено в статье 11 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ, согласно которой «индивидуальная программа реабилитации инвалида (далее по тексту ИПР) - разработанный на основе решения Государственной службы медико-социальной экспертизы комплекс для инвалида реабилитационных мероприятий, включающий в себя отдельные виды, формы, объемы, сроки и порядок реализации медицинских, профессиональных и других реабилитационных мер, направленных на восстановление, компенсацию нарушенных или упущенных функций организма, восстановление, компенсацию способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности.»

На бумаге все ясно и четко. Иначе дело обстояло на практике. Оказалось, что для того чтобы разработать и затем реализовать ИПР необходимы были научные разработки, реабилитационная индустрия и главное кадры. По существу новая социальная политика в части реабилитации инвалидов. И надо отдать должное до 2001 года хотя и со скрипом, но процессы, касающиеся реабилитации инвалидов имели положительную тенденцию. И дело не только в лекарствах, санаториях и проезде – о чем сейчас в основном говорят и пишут как о достижениях «монетизации» льгот. Главное в этот период на инвалида стали смотреть как на равноправного члена общества.

Государство старалось действовать в русле международных документов и помогало инвалидам, как на рынке труда, так и получении образования и в интеграции в жизнь общества. В социальной политике потихоньку и не без проблем росла государственная служба реабилитации инвалидов.

В этот период, ИПР разрабатывалась в основном для инвалидов, проходивших первичное освидетельствование.

В 2004 году Всероссийское общество инвалидов провело социологический опрос инвалидов и специалистов региональных управлений с целью определения оценок, как количества инвалидов, прошедших освидетельствование во МСЭКах в период с 1999-2004 г. и имеющихся ИПР, а также выявление основных факторов, определивших отсутствие ИПР у инвалидов.

Опрос проводился в 10-и регионах, расположенных в разных зонах РФ: Республике Татарстан, Краснодарском и Хабаровском краях, Владимирской, Липецкой, Нижегородской, Новосибирской, Пермской и Тюменской областях и г.Санкт-Петербурге. Всего в этих 10-ти регионах было опрошено 880 инвалидов и 49 экспертов-специалистов правлений ВОИ, занимающихся вопросами комплексной реабилитации инвалидов.

Данные опроса, проведенного ВОИ, показывают, что без ИПР остались едва ли не каждые двое из трех инвалидов, прошедших освидетельствование МСЭ в 1998-2002 г.г. В соответствии с пунктом 22 «Положения о признании лица инвалидом» учреждения МСЭ обязаны разрабатывать ИПР в месячный срок после первичного или повторного признания лица инвалидом. Следовательно, крайне низкий уровень охвата инвалидов ИПР является в основном результатом прямого нарушения комиссиями МСЭ установленных правовых норм. В целом этот факт можно рассматривать как первую и весьма существенную негативную характеристику деятельности МСЭ, связанной с внедрением ИПР в практику реабилитации инвалидов.

Основной причиной отсутствия у инвалидов ИПР является их элементарная неосведомленность о своем праве на разработку и реализацию ИПР. 69% инвалидов, не имеющих ИПР, просто не знали о своем праве на такую программу, не были поставлены в известность о ней и потому не подавали соответствующее заявление в комиссию МСЭ. На крайне низкий уровень информированности инвалидов о праве и порядке разработки ИПР указывают и около 80% опрошенных экспертов - специалистов ВОИ. Есть основания предположить, что такие масштабы плохой информационной работы с инвалидами со стороны медико-социальных служб - свидетельство не только недостаточно высокого уровня их профессионализма, но отчасти и осознанная позиция, призванная облегчить жизнь экспертных служб и подразделений реабилитации.

Две другие группы причин отсутствия у инвалидов ИПР связаны с их осознанным, добровольным отказом от разработки ИПР или от предложенного им комиссией МСЭ проекта индивидуальной программы. На эти основания указал 31% инвалидов, не имеющих на руках ИПР. Эта часть инвалидов либо изначально с недоверием и опаской относится к ИПР, либо отвергает предложенный им в проекте ИПР перечень реабилитационных средств и мероприятий.

На первом по значимости месте здесь стоит добровольный отказ инвалидов от разработки ИПР. На это указали 28% инвалидов, не имеющих ИПР. Называя при этом одну, а то сразу и две-три причины отказа от разработки ИПР, инвалиды чаще всего ссылались на кажущийся им чисто формальным характер программы и невозможность ее выполнения в нынешних условиях (35%), а также на непонимание ими смысла и цели ИПР (31%). С этими данными согласуется мнение более чем 80% опрошенных экспертов о том, что инвалиды не придают сколько-нибудь серьезного значения ИПР или не верят, что нынешнее состояние дел с ИПР можно изменить в лучшую сторону.

У 17% инвалидов из отказавшихся от разработки ИПР причиной отказа стало опасение, что после реализации ИПР им будет снижена группа инвалидности. Примерно каждый седьмой (15%) из инвалидов, отказавшихся от разработки ИПР, боится, что после принятия ИПР у него могут возникнуть проблемы с трудоустройством. 10% отказавшихся от разработки ИПР опасаются, что она будет носить принудительный для них характер. И лишь 5% «отказников» из этой группы инвалидов заявили, что в принципе не нуждаются в ИПР.

3% инвалидов, не имеющих на руках ИПР, отказались не от самой идеи разработки ИПР, а от предложенного им комиссией проекта программы. Чаще всего (в 40% случаев отказа подписать предложенный проект ИПР) это мотивируется несогласием инвалидов с тем, что комиссия МСЭ сделала заключение об их неспособности к трудовой деятельности. В каждом третьем случае инвалиды отказываются от предложенного проекта программы по тем основаниям, что комиссия МСЭ либо вообще не учла их просьбы и пожелания при разработке ИПР, либо их никак не устраивают конкретные перечни средств, мероприятий и услуг, записанные в разделах профессионально-трудовой и (или) социально-бытовой реабилитации. 20% отказавшихся инвалидов не приняли предложенного им проекта ИПР из-за недовольства программой их медицинской реабилитации.

20% процентов инвалидов из этой группы, будучи не согласны с

некоторыми из мероприятий в проекте программы, отказались от

предложенной ИПР в целом, просто не зная о своем праве на

частичный отказ от рекомендаций ИПР без отказа от всей составленной программы.

У значительной части инвалидов, получивших на руки ИПР, в программе не заполнены по одному либо сразу по два из трех входящих в нее разделов. В 29% случаев пустующим оказался раздел социально-бытовой реабилитации, в 25% - раздел профессионально-трудовой реабилитации и в 14% случаев - раздел медицинской реабилитации.

В целом по данным ВОИ на начало 2004 года не более 20% всех российских инвалидов имело ИПР. Важно также и то, что до 2005 года ИПР не играла столь важной роли в жизни инвалида. Однако с принятием 122 федерального закона ситуация сильно изменилась. С 1 января 2005 практически большинство реабилитационных услуг и технических средств инвалид может получить лишь предъявив ИПР.

Усложнение жизни инвалидов с января 2005 года заставили по новому взглянуть на ИПР. Стоит ли она тех мучений и беготни, а то и жизней людей, что бы ее иметь? Что она дает в реальности и кому все же они нужна – инвалиду или чиновнику? Выше приведены факты опроса, да и данные Минтруда говорят о том, что подавляющее число инвалидов ИПР не имеют и это не мешало им до 2005 года жить. Однако могут возразить, что с ИПР их жизнь станет лучше. Позвольте усомниться в этом. Согласно опросу, только небольшая часть инвалидов довольна ИПР и ее реализацией.

И дело даже не в мнениях людей, хотя в конечном счете это самое главное – ибо улучшение их жизни и есть цель ИПР. Есть объективные факты, позволяющие усомниться сегодня в эффективности ИПР. Например, до 1995 года ни в Советском Союзе, ни в России не существовало ИПР, но лекарства, санаторно-курортное лечение, протезно-ортопедические изделия, технические средства реабилитации, включая автотранспорт инвалиды получали значительно проще, чем сегодня.

В связи с низким уровнем ИПР и сомнительной ее необходимостью встает вопрос и необходимости самих учреждений МСЭ, в том виде, в каком они сейчас существуют. Ведь эти комиссии, как правило, ничего нового не добавляют, а лишь смотрят медицинские документы, подготовленные лечащими врачами поликлиник и других медицинских учреждений. Может быть, чтобы не гонять больных людей, комиссии уполномоченных медицинских учреждений могли бы сами определять группы инвалидности. Тем более, что и во МСЭ в основном работают те же врачи, невропатологи, хирурги и т.д.

Сегодня ни один здравомыслящий человек не ставит под сомнение саму идею индивидуальной программы реабилитации. Но как говорил классик современной бюрократической мысли «хотели как лучше - получилось как всегда». Хотели помочь инвалиду, а в действительности усложнили ему жизнь. По существу бюрократическая машина России дискредитировала саму идею ИПР. Доводя механизм ее получения инвалидам до издевательства над его человеческим достоинством бюрократы сделали ее ненужной инвалиду.

В чем же выход. Выход, прежде всего в том, что бы предельно упростить механизм получения ИПР инвалидом. Большой человек не должен бегать за костылем по четырем инстанциям. Да и вряд ли необходимо только из очевидных средств реабилитации, костыли, протезы, трости составлять документ и громко называть его ИПР.

Представляется, что ИПР – нужна, но качественно другая, особенно это касается детей-инвалидов и молодых инвалидов в трудоспособном возрасте.

ИПР – это не только разработанная программа для выдачи костылей, протезов и т.д., а прежде сего программа понятных инвалиду и принятых им действий государства и комплекс мероприятий по восстановлению функций организма и его интеграции в жизнь. Если это ребенок или молодой инвалид, то программа в частности должна включать процессы получения инвалидом образования, профессии, создание для него, если это необходимо рабочего места и т.д.

Очевидно, что современная система социальной, не знаю уже как сказать, защиты или поддержки нуждается в серьезной реформе. Нужны новые исследования, кадры, инвестиции в социальную сферу.

Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики /Т.М. Малева, С.А. Васин и др. - М.:РОССПЭН, 1999, с.214.

Вопросы совершенствования законодательства о социальной защите инвалидов в России (материалы к заседанию экспертного совета Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике), 2004 год, с.4.

6. Социально-экономические последствия применения ОСТД

До 1 января 2004 года в России количество инвалидов по данным Министерства труда и социального развития составляло около 11,5 миллионов человек. После вступления в действие 122-го Закона количество официально зарегистрированных инвалидов стало стремительно расти. По информации Пенсионного фонда РФ по данным на 1 октября 2005 года в России насчитывается 16,093 млн. льготников федерального уровня. С 1 января по 30 сентября 2005 года количество федеральных льготников выросло на 11,3%.

Уже к середине 2005 года Правительство РФ стало осознавать те негативные процессы, которые были запущены социальной и пенсионной реформами. Так, министр здравоохранения и социального развития РФ М.Ю. Зурабов, выступая на Всероссийской конференции, посвященной Дню социального работника, в июне 2005 года признал, что «…число официально зарегистрированных инвалидов «захлестывает работу всех наших учреждений (МСЭ)». "Скажите мне, откуда в стране может быть 15 млн. инвалидов?", - обратился в среду М.Зурабов к участникам Всероссийской конференции. «Это социальная инвалидность: просто люди при достижении определенного возраста обращаются в органы социальной защиты и в соответствии с имеющимися у них заболеваниями получают группу инвалидности», - ответил на свой вопрос министр, выступая перед участниками конференции.

И прав и неправ министр, оценивая первые итоги 122-го Закона. Прав в том, что действительно значительно увеличился поток граждан, и больные люди стали в массовом порядке обращаться в органы МСЭ на освидетельствование и переосвидетельствование. И неправ в том, что они обращаются за группами инвалидности. Люди стали обращаться во учреждения МСЭ, чтобы им назначили степень ОСТД. Причем в основном за получением степени ОСТД стали обращаться граждане пожилого возраста, уже получающие пенсию по старости. Появление термина ОСТД в пенсионном законодательстве значительно помогло пожилым больным людям в увеличении размера их пенсионных выплат.

Например, пожилой человек, получал трудовую пенсию по старости, базовая часть которой была равна базовой части трудовой пенсии по инвалидности для II степени ОСТД. Следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря № 173-ФЗ и Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» от 15 декабря № 167-ФЗ в период 2002-2003 годов группы инвалидности были автоматически приравнены к степеням:

I группа инвалидности – III степень ОСТД,

II группа инвалидности – II степень ОСТД,

III группа инвалидности – I степень ОСТД.

Следовательно, даже если у пожилого человека были какие-либо проблемы со здоровьем (не очень сложные или тяжелые), то ему совсем было ненужно получать инвалидность и степень ОСТД, так как уровень его материального обеспечения был не ниже II группы инвалидности или II степени ОСТД. Но как только с 1 января 2005 года степень ОСТД стала единственным основанием для получения базовой части трудовой пенсии по инвалидности и ЕДВ, то очень многие пожилые граждане, которые получали пенсию по старости, стали массово обращаться в органы МСЭ для получения III степени ОСТД, чтобы максимально увеличить свое материальное обеспечение.

Всероссийское общество инвалидов в 2005 году проводило мониторинг исполнения 122-го Закона, в том числе были получены данные о количестве инвалидов, получивших III степень ОСТД. По информации из региональных организаций ВОИ, основанной на официальных данных федеральных учреждений МСЭ о гражданах, обратившихся в органы МСЭ в период с 1 января 2004 года по 1 января 2005 года, была получена следующая информация:

Республика Алтай

Категория ВСЕГО Лица, которые впервые признаны инвалидами, или признаны повторно инвалидами при переосвидетельствовании обращении в бюро МСЭ
I группа инвалидности II группа инвалидности III группа инвалидности
всего При этом СОСТД всего При этом СОСТД всего При этом СОСТД
III II I 0 III II I 0   III II I 0
Лица, обратившиеся в органы МСЭ первич­но в период с 01.01.05 по 01.05.05 гг 2633 466 465 1     1844 692 1150   2 323     318 5
                                 
Лица, обратившиеся в органы МСЭ на пере -освидетельствование в период с 01.01.05 по 01.05.05 гг 2108 223 223 - - - 1255 309 942 4 - 630 - - 629 1
                                 
ВСЕГО 4741 689 688 1 - - 3099 1001 2092 4 - 953 - - 947 6


Республика Калмыкия

Категории лиц, обратившихся в МСЭ Лица впервые признанные инвалидами, или инвалиды, прошедшие переосвидетельствование, из числа обратившихся в МСЭ установлено
I группа инвалидности II группа инвалидности III группа инвалидности
всего при этом ОТД всего при этом ОТД всего при этом ОТД
    III II I 0   III II I 0   III II I 0
Лица, первично обратившиеся за период с 01.01.05r.no01.05.05 г. 122 122     - 516 129 387     293     292 1
Лица, обратившиеся на переосвиде­тельствование за период с 01.01.05r.no01.05.05 г. 98 97 1     785 178 607     959     951 8


Саратовская область

Категории лиц, обратившихся в МСЭ Лицам, которые впервые признаны инвалидами, или инвалидам, прошедшим переосвидетельствование, из числа обратившихся во МСЭК, установлены
I группа инвалидности II группа инвалидности Ш группа инвалидности
Всего при этом СОСТД: Всего при этом СОСТД: Всего при этом СОСТД:
  III II I 0   III II I 0   III II I 0
Лица, обратившиеся в органы МСЭ первично в период с 01.01.2004 по 01.01.2005, которым была установлена инвалидность 2236 2232 4 - - 9.689 3.622 6.064 3 - 3267 - - 3.245 22
Лица, обратившиеся в органы МСЭ на переосвидетельствование в период с 01.01.2004 по 01.01.2005 и признанные инвалидами 1778 1769 9 - - 15630 4346 11272 12 - 10896 - - 10803 93


Тюменская область

Категории лиц, обратившихся в МСЭ Признаны инвалидами, в т.ч.
I группа инвалидности II группа инвалидности III группа инвалидности
всего   прн этом с ОСТ всего при этом с ОСТ всего прн этом с ОСТ
  III II I 0   III II I 0   III II I 0
Лица, обратившиеся в учреждения МСЭ первично с 01.01.2005 по 30.04.2005 516 508 8     3765 430 3301 34   3815     3751 64
Лица, обратившиеся в учреждения МСЭ на переосвидетельствованн с 01.01.2005 по 30.04.2005 341 310 31     4337 730 3331 76   4238     4067 171
Всего призвано инвалидами 857 818 39 0 0 8102 1160 6832 110 0 8053 0   7818 235


Обращаем внимание, на тот факт, что количество инвалидов II группы, получивших в этот период III степень ОСТД стало больше чем инвалидов I группы, имеющих III степень ОСТД:

  Количество инвалидов I группы, имеющих III степень ОСТД Количество инвалидов II группы, имеющих III степень ОСТД
Республика Алтай 688 1001
Республика Калмыкия 219 307
Саратовская область 4001 7968
Тюменская область 818 1160


Безусловно, увеличение количество инвалидов, имеющих III степень ОСТД, повлекло за собой рост бюджетных расходов, вызванных выплатой базовой части трудовой пенсии по инвалидности и ЕДВ.

Кроме того, при этом наблюдалась вторая негативная тенденция – чиновники старались снижать степень ОСТД у работающих инвалидов трудоспособного возраста, и таким образом компенсировать рост бюджетных затрат. Эти действия работников МСЭК нагнетали напряженность среди инвалидов, вызывая их крайнее нежелание идти на освидетельствование и (или) получение индивидуальных программ реабилитации (ИПР). Нам (ВОИ) не удалось найти ни одного положительного влияния фактора ОСТД на развитие социальных процессов, как в целом, так и в частности на интеграцию инвалидов в общество.

7. Перспективы трудовой активности инвалидов

Проведенный выше анализ позволяет сделать очевидные выводы:

1. Без изменения действующего социального законодательства и изъятия из него понятия «ограничение способности к трудовой деятельности» нельзя надеяться на рост трудовой активности инвалидов.

2. Необходимо, по крайней мере, вернуться к прежним нормам и механизмам квотирования рабочих мест для инвалидов.

3. Необходимо законодательно закрепить механизмы, стимулирующие работодателей и инвесторов на создание рабочих мест для инвалидов.

4. Необходимы государственные инвестиции в создание рабочих мест для инвалидов.

5. Необходима современная система профессионального образования по конкурентоспособным профессиям и специальностям.

6. Необходимо как минимум дополнить список технических средств реабилитации автотранспортными средствами.

Данные предложения по повышению трудовой активности инвалидов не являются исчерпывающими, но наш взгляд, являются первоочередными. В более широком плане реабилитация инвалидов предполагает изменения в первую очередь отношения государства и общества к этим проблемам.

Для единого Российского государства необходима ясная последовательная социальная политика в отношении людей с инвалидностью, которая должна быть построена на общих принципах и единых социальных стандартах для всех граждан, проживающих на территории Российской Федерации.

II. Ограничение способности к трудовой деятельности и пенсионное обеспечение инвалидов

Отмеченная выше зависимость пенсионных выплат от степени ОСТД заставила по иному посмотреть и на саму пенсионную реформу и на само природу пенсий.

Как известно, результатом пенсионной реформы явилось принятие и вступление в силу с 1 января 2002 года федеральных законов «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «Об обязательном пенсионном страховании» и «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».

Из вышеуказанных четырех законов два носят общесистемный характер, а два других определяют виды пенсий, условия их начисления, а также получателей пенсий.

По названию первого закона – «О трудовых пенсиях в РФ» - можно было предполагать, что данный закон регулирует условия начисления пенсий всем работающим гражданам России. Однако ознакомление с этим законом говорит, что это не совсем так. Согласно статье 2 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря № 173-ФЗ трудовая пенсия - ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц, право на которую определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом.

Следовательно, право на получение трудовой пенсии имеют граждане, которые являются застрахованными лицами, т.е. за которых работодатели уплачивали взносы в Пенсионный фонд РФ.

Однако в число получателей трудовых пенсий не попадают государственные служащие, которые получают пенсию по другому закону – «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».

Приведем таблицу сравнения основных положений двух пенсионных законов.

Таблица 3

Федеральным законом «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря № 173-ФЗ Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»от 15 декабря № 167-ФЗ
Круг лиц, на которых распространяется действие федерального закона
Право на трудовую пенсию имеют граждане Российской Федерации, застрахованные в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", при соблюдении ими условий, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Нетрудоспособные члены семей лиц, указанных в части первой настоящей статьи, имеют право на трудовую пенсию в случаях, предусмотренных статьей 9 настоящего Федерального закона (право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца имеют нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие на его иждивении.).

Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют:

1) федеральные государственные служащие;

2) военнослужащие;

3) участники Великой Отечественной войны;

4) граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф;

5) нетрудоспособные граждане.

Основания для назначения пенсии
трудовая пенсия - ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц, право на которую определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом; пенсия по государственному пенсионному обеспечению - ежемесячная государственная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом, и которая предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности); либо в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию;
Виды пенсий
В соответствии с настоящим Федеральным законом устанавливаются следующие виды трудовых пенсий:

1) трудовая пенсия по старости;

2) трудовая пенсия по инвалидности;

3) трудовая пенсия по случаю потери кормильца.

Трудовая пенсия по старости и трудовая пенсия по инвалидности могут состоять из следующих частей:

1) базовой части;

2) страховой части;

3) накопительной части.

3. Трудовая пенсия по случаю потери кормильца состоит из следующих частей:

1) базовой части;

2) страховой части.

В соответствии с настоящим Федеральным законом назначаются следующие виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению:

пенсия за выслугу лет (федеральные государственные служащие и военнослужащие)

пенсия по старости (граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф)

пенсия по инвалидности (военнослужащие, участники Великой Отечественной войны и граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф);

социальная пенсия (нетрудоспособные граждане - инвалиды, имеющие ограничение способности к трудовой деятельности III, II и I степени, в том числе инвалиды с детства, не имеющие права на трудовую пенсию; дети-инвалиды; дети в возрасте до 18 лет, потерявшие одного или обоих родителей, и дети умершей одинокой матери, не имеющие права на пенсию по случаю потери кормильца, предусмотренную Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и т.п.)

В случае смерти граждан (военнослужащие и граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф), члены их семей имеют право на пенсию по случаю потери кормильца

Источник финансирования пенсии
Средства федерального бюджета, выделяемые на выплату базовой части трудовых пенсий

а также средства федерального бюджета, выделяемые в соответствии с пунктом 2 статьи 18 настоящего Федерального закона, включаются в состав доходной и расходной частей бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
пенсии по государственному пенсионному обеспечению за счет средств федерального бюджета


Как видно из таблицы, в обоих законах фигурируют как работающие граждане, так и лица, которые могут не заниматься трудовой деятельностью. В данном случае нам этот факт представляется очень важным моментом. Если в страховой системе пенсия является ежемесячной денежной выплатой в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии, то совершенно непонятно почему деятельность государственных служащих не относится к трудовой деятельности, хотя их служебная деятельность также регулируется трудовым законодательством России. При этом совершенно непонятно почему принципы назначения пенсий по этим законами различны.

Так, в соответствии со статьей 7 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет, которая назначается при наличии не менее пяти лет страхового стажа.

Согласно статье 7 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»федеральные государственные служащие при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет имеют право на пенсию за выслугу лет при увольнении с федеральной государственной службы. Но, кроме того, что госслужащие имеют право на получение пенсии за выслугу лет, им одновременно выплачивается трудовая пенсия по старости (инвалидности), назначенная в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Следовательно, госслужащие получают суммарно в зависимости от трудового стажа от 45 до 75 процентов от среднемесячного заработка федерального государственного служащего.

При этом, согласно статье 21 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» размер пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих исчисляется из их среднемесячного заработка за последние 12 полных месяцев федеральной государственной службы, предшествующих дню ее прекращения либо дню достижения ими возраста, дающего право на трудовую пенсию, предусмотренную Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Размер среднемесячного заработка, исходя из которого федеральному государственному служащему исчисляется пенсия за выслугу лет, не может превышать 2,3 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения) по замещавшейся должности федеральной государственной службы либо 2,3 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения), сохраненного по прежней замещавшейся должности федеральной государственной службы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Механизмы индексирования пенсий также сильно различаются: индексация пенсий для госслужащих проводится не по абстрактной цифре инфляции, в которую давно никто не верит, а в соответствии со статьей 25 Закона, гдепенсии федеральных государственных служащих индексируются при централизованном повышении денежного содержания (денежного вознаграждения) федеральных государственных служащих с учетом положений, предусмотренных статьями 14 и 21 настоящего Федерального закона, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

На наш взгляд уже отмеченные недостатки пенсионной реформы свидетельствуют о ее существенной социальной несправедливости. Кроме того, действующая двухпенсионная система противоречит пункту 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, согласно которой нарушено право обеспечения гарантий равных прав всем гражданам независимо от должностного положения.

Характерно, что рассматриваемые пенсионные Законы и финансируются из различных источников. Так источником финансирования пенсий по государственному пенсионному обеспечению являются средства федерального бюджета (статья 6 Закона). А источником финансирования трудовых пенсий … в соответствии с пунктом 3 статьи 9 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании» финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Вызывает определенные сомнения структура трудовых пенсий. Так если придерживаться страховой модели и страховой природы трудовых пенсий, то трудовая пенсия должна состоять из страховой и накопительной частей. Это признано Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» статьей 9, согласно которой обязательным страховым обеспечением по обязательному пенсионному страхованию являются:

страховая и накопительная части трудовой пенсии по старости;

страховая и накопительная части трудовой пенсии по инвалидности;

страховая часть трудовой пенсии по случаю потери кормильца;

социальное пособие на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти.

Следовательно, с точки зрения финансового обеспечения сомнительно само присутствие в структуре трудовой пенсии базовой ее части. Тем более, что понятие базовой части трудовой пенсии отсутствует в действующем законодательстве.

Необходимо, по-видимому, более четко определить, какие выплаты являются пенсионными. Так в частности, если в Российской Федерации пенсионные выплаты формируются за счет страховых взносов работодателей, то тогда вряд ли имеет смысл именовать пенсией те выплаты, которые финансируются из федерального бюджета, но не являются страховыми взносами Государства как работодателя.

По-видимому, бюджет Пенсионного фонда РФ должен состоять из страховых взносов и пеней, а остальные выплаты, которые так или иначе финансируются из федерального бюджета должны выплачиваться иным уполномоченным федеральным органом. Аналогичные мысли высказываются многими учеными и чиновниками. Например, председатель Пенсионного фонда РФ Г. Батанов, размышляя в редакции «Российской газеты» о поручении президента России о повышении в два раза размера пенсии, высказался следующим образом: «Теперь по поводу задачи, поставленной президентом, - об удвоении пенсии. Да, мы действительно готовимся к этому. У нас есть финансовый план по 2008 год включительно, есть расчеты, которые утверждены правительством.

По законодательству минимальная пенсия - это сегодня социальная пенсия. Ее государство назначает человеку, который не работал, не получал зарплату, не выплачивал страховые взносы. У него нет трудового стажа, и ему назначается, в сущности, социальное пособие - сегодня это порядка 1600 рублей.

Поставлена задача, чтобы эта социальная пенсия была равна прожиточному минимуму пенсионера» («Российская газета» от 8 августа 2006 года № …..). Основная мысль, высказанная Батановым направлена на то, чтобы решить задачу, поставленную президентом РФ В. В. Путиным и увеличить в два раза размер пенсии, и тем самым социальная пенсия (базовая часть нынешней трудовой пенсии) равнялась прожиточному минимуму инвалидов.

Характерно, что Батанову как руководителю Пенсионного фонда РФ по сути все равно как именуются выплаты из федерального бюджета: пенсии или пособия. Однако ученые, работающие над этой проблемой, находят существенные различия. Например, по определению Международного бюро труда социальная защита (или более широкое определение – социальное обеспечение) состоит из социального страхования и социальной помощи. Поэтому основными признаками определяющими различие между пенсиями и иными выплатами в рамках социальной помощи судя по документам МОТ следует считать:

Таблица 4: Основные характеристики этих видов социальной защиты:

Социальное страхование Социальная помощь
Финансирование обычно осуществляется за счет нанимателей и трудящихся с возможным участием государства Финансируется за счет государственных и местных бюджетов
Участие является обязательным Выплаты производятся определенным категориям нуждающихся, перечень которых определяется законодательством
Выплаты производятся из специальных фондов, формируемых на основе взносов При оценке нуждаемости учитываются доходы и размеры собственности соответствующих лиц. Иногда, однако, некоторые составляющие не учитываются (например, личные накопления небольших размеров)
Зачастую не требуется дополнительных средств, поскольку часть фондов инвестируется в целях получения прибыли Цель выдачи пособия – доведения уровня доходов лица до определенного обществом минимума с учетом ряда факторов (размер семьи, обязательные и т.д.). Размер пособия не связан с предшествующими уровнями заработной платы или уровнем жизни.
Право лица на пособие основывается на записях о получении взносов без учета нуждаемости Социальная помощь предоставляется по результатам исследования благосостояния и ориентируется на его относительное повышение В отличие от социального страхования она предполагает некоторую определяемую законом, свободу действий при исчислении размеров пособий
Уровень взносов и выплат зачастую прямо связан с тем, кем является конкретное лицо (вдова, инвалид и т.д.), либо с его заработком  
Схемы страхования от несчастных случаев на производстве обычно полностью финансируются нанимателем с возможным участием государства  


Наиболее существенным моментом является то, что социальное страхование основывается на принципах непосредственного участия страхователя в формировании страховых выплат застрахованному. Если же выплаты осуществляются исключительно за счет бюджетных средств и носят временный критериальный характер, то они являются видом социальной помощи и относятся к социальному обеспечению. Следовательно, если мы называем, например, выплаты инвалидам «пенсией по инвалидности», то нет никаких теоретических обоснований для их изменений в соответствии с каким-либо критерием кроме критерия наличия инвалидности. При этом следует отметить, что в действующем пенсионном законодательстве по существу отсутствует «пенсия по инвалидности», так как она назначается и изменяется не в соответствии с наличием или отсутствием инвалидности, а в соответствии со степенью ограничения способности к трудовой деятельности. Если уж называть это пенсией, то это скорее пенсия не по инвалидности, а по утрате способности к трудовой деятельности.

На наш взгляд, необходимо внести дополнения и изменения в пенсионное законодательство, так, например, в ФЗ «О трудовых пенсиях» должны быть включены наряду со всеми работающими гражданами государственные служащие, военнослужащие. Принципы назначения пенсий, их индексация и т.д. должны быть одинаковыми для всех. Пенсионный закон должен быть один. В свою очередь ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении» должен быть изменен как по названию, так и, по сути. В него следует включить получателей различных выплат, финансируемых из федерального бюджета. Тогда этот Закон в своем названии должен утратить слово «пенсионное» и как вариант может называться ФЗ «О государственном социальном обеспечении граждан РФ». Этим же Законом должно регулироваться и назначение выплат по инвалидности.

Появление подобного Закона предполагает разработку как механизмов назначения пособий по инвалидности, так и определения минимального размера этих пособий. Для нас ясно, что минимальный размер пособия по инвалидности должен учитывать не только физиологические потребности существования инвалида, но и предусматривать дополнительные затраты, которые несет инвалид в связи с ограничением жизненных функций организма. Также должно учитываться наличие членов семьи, которые находятся на его иждивении.

Что касается механизмов регулирования объемов выплат по инвалидности, то здесь может быть полезен опыт развитых стран. Одним из примеров может служить Дания, где инвалидам компенсируются специфические расходы, связанные с их инвалидностью. В Великобритании инвалидам выплачивается living with disability allowance (пособие по проживанию инвалида), размер которого зависит от затрат на уход и передвижение. Аналогичные механизмы социального обеспечения существуют в Корее, Португалии, Дании, Норвегии, Швеции. Такие пособия чаще всего выплачиваются людям с серьезными ограничениями и не зависят от размера пособия по компенсации заработка.

Что касается пособия по компенсации утраченного дохода, то разные страны используют разные схемы. Чаще всего оценка способности получать доход или трудоспособности основывается на тестах, учитывающих уже полученную профессию (например, Австрия, Испания, Германия). Однако, практически во всех развитых странах трудоспособность оценивается не абстрактно, как у нас в России, а в связи с реальной возможностью трудоустройства т.е. с реальным получением дохода. В США, например, помощь от государства уменьшается в определенной пропорции – по одному доллару за каждые два заработанных доллара, если доход инвалида превышает определенную сумму в месяц. То есть денежные пособия, выплачиваемые людям с инвалидностью, чаще всего состоят из двух частей: компенсация заработка, а также компенсация на услуги, связанные с инвалидностью.

Многообразие применяемых механизмов выплаты пособий по инвалидности свидетельствует, прежде всего, о том, что данные схемы учитывают специфические условия жизни именно той страны, где они применяются. Слепое копирование схем любой страны может привести только к росту социальной напряженности и вызвать вместо положительного эффекта отрицательный, как это и случилось при реализации 122-го Закона. По существу в нем скопированы некоторые элементы уже применяемых в некоторых странах схем. Так пенсии по инвалидности зависят от степени способности к трудовой деятельности. Однако при этом не учитывается реальная возможность трудоустройства и получения адекватного и гарантированного дохода. Этот принцип предусмотрен в Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов и реализован в тех странах, где выплата пособий по инвалидности зависит от степени способности к трудовой деятельности. При этом большинство развитых стран при реальном трудоустройстве инвалида продолжает выплачивать большую часть пособия по инвалидности.

Принципиальной ошибкой современной реформы в социальной сфере является ее бессистемность: при наличии большой безработицы среди «здоровых» людей отсутствие традиций и антидискриминационного законодательства по отношению к инвалидам, при полном отсутствие приспособленной инфраструктуры жизнедеятельности инвалидов нельзя было вводить зависимость денежных выплат от степени ОСТД. Необходимо было прежде создать все вышеперечисленные условия, а затем вводить новые механизмы выплаты пенсии по инвалидности. В результате общество получило рост напряженности в социальной сфере, рост пассивности инвалидов, и в конечном итоге существенный рост затрат общества, связанных с инвалидностью. Если положение срочно не изменить, то рост затрат станет критическим и парализует сферу социальной защиты. Об этом в частности свидетельствует реализация 122-го Закона в 2006 году. По данным мониторинга проводимого Всероссийским обществом инвалидов, публикациям в СМИ и встречам с работниками органов государственной власти перебои в работе протезно-ортопедических предприятий, обеспечения инвалидов лекарствами и техническими средствами реабилитации начались уже в первом полугодии. Оценка перспектив развития данных процессов негативная. По утверждению работников ФСС РФ перебои в обеспечении техническими средствами реабилитации будут наблюдаться уже в начале второго квартала 2007 года и это в условиях, когда социальная сфера России получает невиданные ранее объемы финансовых средств. Для того, чтобы хоть как-то изменить ситуацию изменить к лучшему необходимо, прежде всего изменить социальное, и в первую очередь пенсионное законодательство. Иметь волю признать ошибочность перехода при выплате пенсий по инвалидности при наличии только одного единственного критерия ОСТД. Законодательно ввести механизмы, реально стимулирующие, а не наказывающие инвалидов за их трудовую активность.

Определенную помощь как в экономии бюджетных средств, связанных с реабилитацией инвалидов, так и с ростом их жизненного уровня могло бы оказать введение обязательного государственного страхования от инвалидности.

Страхователями являются органы государственной власти, которые перечисляют часть средств поступивших от подоходного налога граждан Российской Федерации. Следовательно, застрахованными являются все граждане Российской Федерации.

На наш взгляд, обязательное государственное страхование от инвалидности может базироваться на следующих основных принципах:

- всеобщность и обязательность страхования граждан;

- участие в страховании федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- равенство прав застрахованных, единство критериев назначения страхового обеспечения;

- гарантированность права застрахованных на обеспечение по страхованию при возникновении страхового случая;

- предоставление застрахованным необходимого объема страхового обеспечения, независимо от размера фактически выплаченного ими страхового взноса;

- солидарность материальных обязательств по страхованию между органами государственной власти и местного самоуправления, регионами и гражданами;

- обязательность уплаты страхователями страховых взносов;

- экономическая заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в формировании на соответствующей административной территории безопасных для здоровья граждан условий жизнедеятельности и снижении риска инвалидизации населения;

- организационная и финансовая самостоятельность системы обязательного государственного страхования от инвалидности по отношению к другим системам социального страхования;

автономность и неприкосновенность бюджета системы обязательного страхования от инвалидности;

- обеспечение финансовой устойчивости системы страхования от инвалидности, формирование ее ресурсов как за счет текущих страховых взносов и других источников, так и за счет дохода от инвестирования (реинвестирования) временно свободных средств.

Целями обязательного государственного страхования от инвалидности являются:

- обеспечение на основе рыночных механизмов полноценной социальной защиты застрахованных при возникновении страхового случая;

- компенсация проявлений инвалидности путем предоставления застрахованному всего необходимого обеспечения по страхованию, связанного с оплатой расходов на его медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию;

- обеспечение экономической заинтересованности субъектов страхования в снижении страхового риска инвалидизации граждан;

- обеспечение предупредительных мер по профилактике инвалидности, последовательному устранению (ослаблению) факторов инвалидизации населения и поступательному сокращению ее показателей.

Данный вид страхования отличается от страхования от несчастного случая на производстве и профессиональных заболеваний тем, что застрахованному предоставляются дополнительные средства или услуги не по факту профессионального заболевания или производственной травмы, а по факту установления той или иной группы инвалидности.

В связи с этим необходимо особо отметить, что средства обязательного страхования от инвалидности являются дополнительным источником для профилактики инвалидности и реабилитации инвалидов, и не подменяют собой выделяемые на эти цели средства бюджетов всех уровней. Представляется, что обязательное страхование от инвалидности будет также стимулировать как работодателей, так и граждан России в создании условий снижающих уровень инвалидности в стране и к более эффективной интеграции инвалидов в общественную жизнь.

III. Сценарии дальнейшего развития ситуации

1. Инерционный сценарий

В настоящее время создана устойчивая система стимулов к получению статуса инвалида. Это объясняется прежде всего наличием у инвалидов федеральных гарантий: ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ), а также социального пакета (бесплатное обеспечение лекарствами, санаторно-курортными путевками, билетами на пригородный железнодорожный транспорт). У рядового пенсионера, как правило, есть только устанавливаемое местными властями право на бесплатный проезд на внутригородском и пригородном общественном транспорте. В то же время у подавляющего большинства людей пенсионного возраста есть то или иное хроническое заболевание. А это позволяет обращаться в медико-социальную экспертную комиссию (МСЭК) за получением инвалидного статуса.

В конце 2006 года в России было примерно 13 миллионов инвалидов и прирост за год составил 1 миллион человек, в основном за счет указанных выше стимулов. Пенсионеров в стране – 37 миллионов. Таким образом в ближайшие годы, если сохранится мотивация к получению статуса инвалидности, то эта категория будет быстро расширяться и к 2016 года есть вероятность того что ее численность достигнет 20 миллионов человек.

Что это означает с точки зрения экономики?

Это увеличение (без учета индексации) примерно в 1,5 раза расходов на ЕДВ+«социальный пакет». В 2006 году федеральный бюджет потратил на эти цели 160 миллиардов рублей. В 2016 году будет 240 миллиардов. Кроме того, инвалидам выплачивается пенсия. В 2006 году на это ушло примерно 350 миллиардов рублей. В 2016 году будет 525 миллиардов. Эти все цифры, повторим, без индексации. Но если предположить, что среднегодовой рост цен за период 2007-2016 гг. составит 5%, то расходы 2016 года надо увеличить в 1,63 раза. Получается 1,25 триллиона рублей. А если к этому приплюсовать расходы государства на технические средства реабилитации, медицинское обслуживание? (((попытаться посчитать, исходя из бюджета ФСС, а также стоимостного норматива, исходя из 2,8% ВВП)))

(((Таблица о доле этих расходов в ВВП)))

Есть и другая сторона в этой экономике. До 2005 года работало …% инвалидов. Тем самым они по крайней мере частично «окупали» расходы на их содержание. (((зарплата инвалида Х на число работающих инвалидов))).

Однако с введением 122-го закона возникли мощные антистимулы к работе (см. раздел … доклада). Занятость инвалидов за истекшие 2 года не только не увеличилась, но и уменьшилась. Видимо, дальнейшее уменьшение будет очень незначительным из-за низкого исходного уровня и к концу прогнозного периода этот показатель стабилизируется на уровне …%.

Выводы:

  1. масштабы инвалидности будут увеличиваться в основном из-за социальных факторов;
  2. расходы государства на обеспечение социальных обязательств в отношении инвалидов будут возрастать как в абсолютном размере, так и по отношению к объему ВВП;
  3. нагрузка на бюджет будет еще более возрастать в связи с низким уровнем занятости инвалидов;
  4. степень социальной интеграции инвалидов в общество в лучшем случае останется на нынешнем, крайне неудовлетворительном уровне.

2. Индивидуалистский сценарий.

Существование явления инвалидности в современном обществе любого типа предполагает набор мероприятий по оказанию им социальной помощи. Поэтому даже при условии переноса центра тяжести за решение социальных проблем на человека и его семью невозможно себе представить, чтобы это в такой же степени распространялось и на людей с ограниченными возможностями. Лишь очень небольшая часть из них может сносно существовать при этом подходе: если инвалид является членом очень обеспеченной семьи или сам в силу крайне благоприятного стечения обстоятельств имеет устойчивые и достойные источники доходов (примеры – выдающийся ученый Стивен Хокинг, недавний министр английского правительства Дэвид Бланкетт).

Снижение вмешательства государства в социальную жизнь, как это ни парадоксально, может существенно улучшить положение инвалидов. В числе немногих федеральных программ, финансируемых за счет собираемых налогов, помощь инвалидам должна быть очевидным приоритетом. При этом, учитывая индивидуалистский характер социальной политики, можно предположить:

- ужесточение и формализацию критериев предоставления статуса инвалидности, снизив тем самым до минимума т.н. «социальную» инвалидность;

- помощь инвалидам становится сугубо индивидуализированной и предоставляется в преимущественно денежной форме.

Кроме того, видимо, будет введено добровольное (а затем, не исключено, и обязательное) страхование от инвалидности. Причем за счет взносов самих работников. Это позволит компенсировать часть расходов на поддержание жизнедеятельности неработающих и нетрудоспособных инвалидов.

Таким образом, при этом сценарии рост числа инвалидов будет происходить преимущественно за счет «естественной» (медицинской) инвалидности, что сделает этот рост небольшим и зависящим прежде всего от состояния систем здравоохранения, социально-трудовой и медицинской реабилитации, а также от травматизма в дорожно-транспортных происшествиях и на рабочих местах.

Можно предположить, что индивидуалистский подход будет жестко мотивировать инвалидов работать, исходя даже не из финансовых соображений (все положенные пособия будут выплачиваться независимо от факта занятости), а в соответствии с господствующей идеологией труда как главной жизненной ценности.

Исходя из этой же идеологии, как это ни парадоксально, государство должно предоставлять существенные налоговые преференции работодателям, приспосабливающим рабочим места к нуждам инвалидов, а также жестко отслеживать формирование безбарьерной среды обитания инвалидов и не допускать их дискриминацию в сфере образования.

Доверие к индивидуальному действию проявляется и в, как правило, денежной, а не на натуральной форме предоставления государственной помощи инвалидам. Эта помощь четко распределена на целевые выплаты: на оплату ухода, на проезд на общественному транспорте, на приобретение средств реабилитации, дополнительная медицинская и лекарственная страховка и т.п., которые будут выплачиваться независимо от факта получения инвалидом трудовой пенсии.

Выводы:

  1. численность инвалидов будет расти весьма умеренно, такое явление как «социальная инвалидность» будет практически ликвидировано;
  2. бюджетные затраты и страховые выплаты на 1 инвалида в своей совокупности серьезно увеличатся, но станут строго индивидуализированными, а потому эффективными;
  3. занятость инвалидов также существенно увеличится, что позволит во многом компенсировать рост бюджетных расходов, упомянутых в предыдущем пункте;
  4. будет достигнута высокая степень социальной интеграции инвалидов в общество.

3. Общественный сценарий.

При этом сценарии государство будет регулировать, в т.ч. и финансировать обширный круг социальных обязательств. Это может оказать позитивное влияние на ситуацию с инвалидами, особенно если будут устранены все недостатки 122-го закона. Однако очень существенна опасность со стороны макроэкономики: при возникновении каких-либо сложностей (например, стабильное снижение цен на нефть) жертвой секвестрирования социальных обязательств неизбежно станут и программы, направленные на поддержку инвалидов.

Однако, предположим, что макроэкономических пертурбаций не случится. В таком случае данный сценарий предполагает сделать упор в работе с инвалидами не на выплату им денежных пособий или пенсий, а на оказание бесплатных или льготных услуг. Скорее всего, для координации деятельности по этой теме будет создан специальный государственный орган (например, федеральная служба медико-социальной и трудовой реабилитации инвалидов). Это позволит наладить отсутствующее сейчас межотраслевое взаимодействие между органами здравоохранения, образования, по труду и занятости.

Но многие мероприятия вполне могут совпадать с тем, что предполагает индивидуалистский сценарий. В частности, персонификацию работы с инвалидами, создание стимулов и условий для их трудовой деятельности.

Что касается критериев инвалидности, то в отличие от предыдущего сценария, произойдет не их ужесточение, а объективизация. Это будет способствовать довольно существенному росту числа инвалидов, особенно учитывая плохое состояние здоровья пожилых людей.

При этом сценарии страхование от инвалидности, скорее всего, не будет введено, т.к. оно накладывает дополнительные расходы на работающих. Вместо этого необходимые расходы будут производиться из федерального бюджета. В то же время очень вероятно, как и в индивидуалистском сценарии, четкое разделение на денежные выплаты и независимые от них трудовые пенсии для инвалидов, имеющих трудовой стаж.

Таким образом, общественный сценарий (в случае благоприятной макроэкономики) будет отличаться следующими чертами:

- скорее патерналистский, чем стимулирующий к страхованию риска инвалидности и занятости тип политики;

- использование преимущественно натуральных форм (услуг, льгот) предоставления инвалидам социальной помощи;

- продолжающийся рост числа инвалидов в значительной части за счет «социальной инвалидности»;

- достаточно высокая степень интеграции инвалидов общество, что будет обеспечиваться очень высокими бюджетными расходами.

* . * . *

В целом можно отметить:

- неперспективность инерционного сценария;

- большую жесткость индивидуалистского сценария, что компенсируется более эффективным использованием бюджетных средств и привлечением страховых взносов работников;

- легкость попадания в число инвалидов при общественном сценарии с обеспечением им высокого уровня социальных гарантий;

- высокая степень макроэкономического риска, которому подвержен общественный сценарий.

Скорее всего, при выборе реальной политики придется комбинировать элементы индивидуалистского и общественного сценариев в зависимости от конкретной экономической, социальной и политической обстановки.