О методологии разработки программы

Введение

Данный материал содержит основные положения, касающиеся методологии разработки программы (стратегии), а также их краткие обоснования. Поскольку формируемая программа предполагает разработку некоторых институциональных реформ, он в значительной мере базируется на принципах институционального проектирования, в сжатой форме представленных в Приложении 1 к материалу.

Методологический очерк не охватывает весь процесс разработки стратегии, касаясь преимущественно только тех  моментов, которые отличают предлагаемый подход от использовавшихся для этих целей ранее.

«Прямые» стратегии и проблемы их реализации

Сценарный подход к долгосрочному прогнозированию и, соответственно, к формированию стратегии развития, как выбору одного из вариантов сценарного прогноза, предполагает, как известно, выявление вариантов будущего состояния внешней среды, в которой и будет разворачиваться желаемая траектория развития.  Под внешней средой при этом понимаются те факторы, которые влияют на динамику развития и мало зависят от действий субъекта стратегического выбора.

Существенно реже сценарный подход предполагает также и учет вариантов состояния «внутренней среды», т.е. действий (или бездействия и противодействия) социальных субъектов (организованных групп специальных интересов, либо более или менее широких слоев населения, среди которых отсутствует организованность, зато имеется схожесть поведения в схожих условиях), обусловленных результатом стратегического выбора. Разумеется, это связано обычно не с тем, что разработчики стратегии (или вариантного прогноза) не понимают значимости внутренней среды экономики для успешности или неуспешности ее развития, а с тем, что параметры внутренней среды крайне трудно поддаются формализации, а их воздействие на макроэкономические переменные остается чаще всего количественно не определенным.

Между тем, разные стратегические варианты могут (и будут!) вызывать несовпадающие действия социальных субъектов внутри страны, — по той простой причине, что они будут отвечать интересам одних групп, улучшать их благосостояние (в широком смысле слова), однако противоречить интересам других групп, т.е. снижать их благосостояние.

Под «прямой» стратегией будем далее понимать стратегию, состоящую из направлений действий, нацеленных на приоритетное развитие тех или иных отраслей или секторов экономики, включая производственную и социальную инфраструктуру. В состав прямой стратегии могут включаться также и различные институциональные реформы, преобразующие часть внутренней среды экономики, увязываемые с намечаемыми и/или желаемыми перспективами динамики различных отраслей или секторов рынка.

Пример прямой стратегии – программа Грефа, включавшая как установки и перспективы отраслей и секторов, так и намерения в сфере институциональных преобразований. Однако отсутствие прогресса по всей совокупности намеченных в ней направлений, при очевидной реализованности части из них, приводит к мысли о том, что методология разработки этой (и других схожих) программ не позволила авторам создать целостную и осуществимую стратегию действий.

Можно предположить, что недостаток методологии, приведший к такому результату, обусловлен централизованностью разработки документа, попытками сделать всю работу в одной организации (хотя и с привлечением широкого круга экспертов из других организаций). Тогда переход к переговорной организации процесса может привести к более успешной (т.е. осуществимой) стратегии.

Безусловно, переговорная организация процесса формирования стратегии представляется гораздо более удачной, чем централизованная, однако сопряжена со значительно большими издержками и не гарантирует сама по себе качества документа, — хотя бы той причине, что предполагает добровольное раскрытие сторонами их частной информации, что в отсутствие гарантий ее добросовестного использования резко ограничивает состав раскрываемой информации. Кроме того, переговорный процесс может быть успешным при условии (непрямого) участия первых лиц, дающих четкие инструкции непосредственным переговорщикам, что еще более увеличивает организационные трудности реализации этой технологии. Наконец, переговоры обычно становятся успешными, если проходят на базе подготовленного заранее предмета переговоров, что возвращает нас к централизованной (не переговорной) технологии разработки такого базового варианта.

Если прямая стратегия, приводящая к росту совокупного благосостояния, разрабатывается в едином центре (например, государством) и предполагает в ходе своей реализации ухудшение ситуации для какой-то влиятельной группы, можно ожидать возникновения проблем как с ее принятием, так и с осуществлением, т.к. придется осуществлять незапланированные расходы на подавление противодействия упомянутой влиятельной группы.

Если же прямая стратегия, приводящая к росту совокупного благосостояния, разрабатывается в форме переговорного процесса между государством и влиятельными группами, то в случае, если чьи-то интересы при этом ущемляются, можно ожидать, что договоренности просто не будут достигнуты, т.е. стратегия не будет разработана.

Дело в том, что разработать прямую стратегию, которая была бы выгодна всем, т.е. поддерживалась всеми социальными субъектами, практически невозможно, а закрывать глаза на возможные негативные последствия для групп, способных ощутимо и негативно повлиять на ход выполнения стратегии — значит, поставить под удар ее реализацию. В лучшем случае, из такой стратегии будут реализованы лишь те положения, которые будут выгодны более сильным группам, и не затронут ощутимо те группы, на которые возможно негативное влияние. Но если стратегия — некоторый целостный вариант развития, в котором составные части взаимно дополняют друг друга, это и будет означать, что в целом стратегия не осуществлена.

«Стимулирующие» стратегии» и их структура

Таким образом, более существенным, чем фактор организации стратегического процесса, представляется фактор содержания стратегии, т.е. наличие в этом содержании не только намечаемых перспектив развития отраслей и секторов, представляющихся наиболее перспективными и приоритетными, вместе с различными инфраструктурными обеспечениями этого развития (включая институциональное обеспечение), но и механизмов стимулирования к участию в осуществлении намеченных изменений как тех, кто непосредственно получает выгоду от этого, так и тех, кто оказывается в положении утрачивающих существующие выгоды.

Стратегии, содержащие вместе с компонентами прямых стратегий, также и явно сформулированные механизмы стимулирования (относительно) проигрывающих групп, будем называть далее стимулирующими стратегиями (IS).

По своему смыслу стимулирующая стратегия представляет собой, в терминах экономической теории, план реализации Парето-улучшения, т.е. включает как действия игроков, так и систему компенсирующих платежей тем, кто не получает прямой выгоды и даже остается в убытке, со стороны тех, кто такую выгоду получает:

IS  = [DA; Ac+; Ac-; BP(Ac+ Þ Ac-)],

где DA – система прямых действий (прямая стратегия), Ac+ – группы, прямо выигрывающие от реализации DA, Ac- – группы, прямо проигрывающие от реализации DA, BP(Ac+ Þ Ac-) – совокупность компенсирующих побочных платежей от первых ко вторым.

Рассмотрим подробнее подходы к формированию каждого из компонентов IS.

Процесс формирования стимулирующей стратегии

Формирование прямой стратегии (DA).

За исходный пункт этой совокупности работ представляется естественным принять то множество проблем, которые стоят перед страной на предстоящий период.

При всей внешней простоте и очевидности этой предпосылки, за ней скрывается серьезная методологическая трудность: ведь некое положение дел может оцениваться одним актором как проблемная ситуация или проблема, в то время как другим — как совершенно нормальная ситуация, не имеющая характеристики проблемности.

Поэтому сам набор проблем, способы решения которых должна будет содержать стратегия, фактически будет (как явно, так и не явно) отражать представления разработчиков относительно желаемого вектора движения, препятствия реализации которого и осознаются как проблемы, подлежащие решению. Соответственно, этот набор проблем неизбежно станет объектом критики со стороны экспертов, имеющих иные представления о социально-экономической реальности, желательных направлениях и механизмах ее движения, развития, изменения.

В этой связи остановимся подробнее на вариантах направлений развития, которые в принципе могут выступать как осмысленные в текущей и обозримой ситуации. Их разнообразие, с нашей точки зрения, может быть очерчено путем выделения двух «осей координат». Первая из них характеризует направленность устремлений вовне или внутрь страны: (1) максимизировать влияние России в мире либо (2)  максимизировать благосостояние граждан. Вторая ось характеризует тип экономики, на базе которой может осуществляться как первая, так и вторая из возможных установок: (А) сырьевая экономика, опирающаяся на текущее конкурентное преимущество, либо (Б) инновационная экономика, создание которой потребует формирования новых, еще не существующих конкурентных преимуществ. 

С учетом указанных осей, можно построить следующую типологию долгосрочных векторов развития:

  (А) ресурсная экономика (Б) инновационная экономика
(1) максимизация влияние в мире
(2) максимизация благосостояние граждан


Рассмотрим вкратце наиболее общие черты каждого из сформированных типов.

1А. «Энергетическая сверхдержава». Плюс данного вектора движения заключается в сравнительно небольших усилиях власти, необходимых для его проведения в жизнь, основной минус – в ненадежности соответствующего конкурентного преимущества, в сильной его зависимости от факторов, не управляемых российской властью. В числе таких факторов, в первую очередь, - исследования и разработки в области перехода на новые источники энергии, энергосбережения и т.п. Данный вариант предполагает одновременно значительную по масштабам перераспределительную деятельность государства по поддержанию и постепенному повышению благосостояния граждан путем централизации доходов от продажи сырья и направления некоторой их части гражданам, не занятым в добывающей сфере.

Такая деятельность неизбежно сопровождается коррупцией, ослабляющей государство и препятствующей достижению основной цели – повышению влияния страны в мире.

1Б. «Полноценная сверхдержава». Плюсы данного вектора движения вполне очевидны, основной же минус заключается в том, что его реализация требует значительных усилий власти, притом в направлениях, для нее необычных и непривычных. Полноценная сверхдержава – это страна, конкурентоспособная на рынках наукоемкой продукции, осуществляющая активную внешнюю политику, подкрепляемую экономическим и военным потенциалом, и населенная гражданами с высоким и растущим уровнем жизни и высоким образовательным потенциалом, реализуемым ими в соответствии со своими интересами.

Превращению России в такую страну препятствуют два основных и тесно связанных друг с другом фактора: низкий уровень защищенности широкого круга прав собственности от притязаний со стороны чиновников разных уровней и высокий уровень коррупции. Именно эти факторы сдерживают широкое развитие инновационной активности, предполагающей свободу выбора ее субъектами направлений использования своих ресурсов, а также полноту распоряжения как положительными, так и отрицательными последствиями своего выбора .

2А. «Государство-рантье». Вариант, для России практически не осуществимый, в силу того, что запасов природных ресурсовв расчете на душу населения недостаточно для того, чтобы обеспечить всем устойчиво высокий уровень жизни на протяжении достаточно длительного периода времени.

2Б. «Современное социальное государство». Данный вариант весьма близок в варианту 1Б, отличаясь от него только меньшими притязаниями на внешнеполитическую активность, т.е. большей ориентацией бюджетных ресурсов на улучшение жизни граждан. Поскольку современное социальное государство — компонент полноценной сверхдержавы, в случае выбора варианта движения к статусу последней, данный вариант будет реализован фактически «автоматически».

Таким образом, реально отличаются друг от друга только две прямых стратегии: «энергетическая сверхдержава» и «полноценная сверхдержава».

Группы-получатели выгод и потерь (Ac+, Ac-). Определение данного компонента IS предполагает решение как минимум трех исследовательских задач:

1) выявление групп в совокупности индивидов (экономических агентов), Асi; для этого, в свою очередь, необходимо установление критериев для их выделения;

2) определение позитивных и негативных последствий от намечаемых действий DAj для каждой Асi, т.е. формирование матрицы [Сij], элементы которой сij выражают последствие действий для выделенных групп; заполнение такой матрицы предполагает широкий круг прогнозно-аналитических работ по выявлению ожидаемых последствий, хотя бы на качественном уровне, с точностью до знака влияния;

3) оценка переговорной силы  Асi как следствия (или результата) следующих параметров группы: а) уровня ее ресурсной обеспеченности («ресурсности», как говорят социологи); б) уровня специфичности располагаемых группой ресурсов, т.е. уровня критичности использования именно данных ресурсов для успеха тех или иных прямых действий, включаемых в состав DA, невозможности заменить эти ресурсы либо иными видами ресурсов, либо теми же ресурсами, но получаемыми из иных источников, от других групп; в) уровня отделимости ресурса от группы, т.е. замены распорядителей ресурсов на других индивидов (другую группу); чем выше ресурсность группы и уровень специфичности ресурсов, и чем ниже уровень отделимости, тем выше переговорная сила группы в процессах формирования системы компенсаций.

С нашей точки зрения,  переговорная сила группы является решающим критерием для формирования совокупности Асi. Однако, прежде чем воспользоваться этим критерием, необходимо располагать их предварительным перечнем. В состав последнего необходимо включить:

А) группы, характеризующиеся большим или меньшим уровнем связности, и владеющие ресурсами, которые могут оказаться значимыми для осуществления тех или иныхDAj, либо оперативно распоряжающиеся ими (эксплуатирующие их); примером таких групп могут служить «нефтяники», «банкиры», «металлурги» и др.;

Б) группы, не являющиеся связными, однако сравнительно легко способные стать таковыми в случае угрозы их текущему благосостоянию, тем более – реального снижения такового; примерами могут быть такие группы как пенсионеры, автомобилисты и т.п. 

Те из выявленных групп, которые пройдут фильтр высокой переговорной силы, и должны быть включены для последующего анализа в состав множества  (Ac+, Ac-). Важно подчеркнуть, что для формирования IS важны не просто «приобретающие» и «теряющие» группы, но те из них, кто, в силу своих особенностей, могут ощутимо повлиять на процесс реализации стратегии.

Исходя из этого, можно выделить три класса таких групп, различающихся типом ресурсов, которыми они наделены:

  • Властные группы, располагающие административным ресурсом (и через него – также и финансовыми ресурсами);
  • Экономические группы, располагающие финансовыми ресурсами (и посредством них – также и определенными лоббистскими возможностями);
  • Общественные группы, располагающие таким ресурсом как возможность использовать для различных целей (прежде всего, для осуществления протестных действий) свои личные силы и время.

     

Первые два класса по общепринятой терминологии относятся к элитным группам, группы последнего класса можно охарактеризовать как массовые, латентные или широкие.

Механизмы и формы компенсации BP(Ac+ Þ Ac-). Использованное для символического обозначения данного блока стимулирующей стратегии логическое выражение не должно вводить в заблуждение: речь идет отнюдь не о прямой и непосредственной передаче части прямого выигрыша одних групп другим, теряющим в (относительном) уровне благосостояния в результате осуществления стратегии. Назначение данного блока стратегии заключается в разработке таких механизмов и правил, которые позволили бы группам с высокой переговорной силой, оказывающимся под угрозой утраты своего положения вследствие осуществления каких-то DAj, перейти от негативной к нейтральной или позитивной позиции по отношению к прямой стратегии DA.

Разработка конкретных мер может при этом основываться, с одной стороны, на материалах матрицы [Сij], а с другой стороны – на эвристической типологии компенсаций (см. Приложение 2). Для того, чтобы не связывать жестко каждую «теряющую» группу только с одной формой компенсации, целесообразно формировать для каждой из них некоторое «меню» компенсаций, что будет полностью соответствовать принципам институционального проектирования.

Приложение 1. Принципы институционального проектирования

С нашей точки зрения, можно выделить семь основных принципов институционального проектирования. Первые четыре из них имеют более общий характер, регламентируя основные моменты соответствующей проектировочной деятельности, а последние три более специфичны, поскольку отражают и учитывают особенности поведения людей и их различных групп в условиях существования тех или иных санкционированных правил.

1. Принцип этапной полноты проекта

Поскольку разработка проекта  как нормативной модели намечаемой коллективной деятельности представляет собой разновидность процесса принятия и реализации управленческого решения, последовательность ее этапов совпадает с последовательностью шагов при принятии решений (см., например, [Майминас, 1968, гл. 5-7], [Вилкас, Майминас, 1981, § 1.3] и др.).

По нашему мнению, для повышения вероятности успеха разрабатываемого институционального проекта, процесс его формирования должен в явном виде последовательно проходить все  стадии  процесса принятия решения.

Нарушения этого принципа представляют собой, как легко видеть, «пропуски» тех или иных из названных этапов в силу, прежде всего, кажущейся очевидности результатов их явного осуществления. Как следствие, «входом» в последующий этап процесса институционального проектирования может оказаться далеко не наилучший вариант, что, естественно, снижает качество «выходов» такого этапа. Поясним это утверждение на соответствующих примерах.

Наиболее часто «забываемым» этапом разработки институционального проекта является, вероятно, этап формулирования решаемой проблемы как некоторого отображения возникшей (или ранее существовавшей, но «вдруг» осознанной) проблемной ситуации. В результате проектировщик (или его заказчик) оказываются не в состоянии сопоставить между собой различные варианты понимания существа проблемной ситуации, предварительно оценить их полноту, уровень общности постановок и т.п. Изначально имея дело только с одной постановкой проблемы, они могут на последующих этапах разработки проекта формировать и детализировать алгоритмы будущего взаимодействия экономических агентов в той сфере, которая, быть может, не является ключевой для преодоления исходной проблемной ситуации.

Кроме того, оперирование  лишь с одной-единственной формулировкой проблемы, ― пусть даже, по мнению проектировщика, естественной, ― сужает и множество возможных постановок целей разработки институционального проекта. В результате, отправляясь от неточно заданной цели и пройдя всю последовательность процедур разработки, можно прийти к такому правилу, внедрение и последующее осуществление которого отнюдь не приведет к преодолению исходной проблемной ситуации.

Не менее, по-видимому, часто пропускаемый этап институционального проектирования ― формирование критериев выбора наилучшего варианта правил. Прежде всего, речь идет о «забывании» требования минимизации трансакционных издержек, т.е. фактически о пренебрежении экономическим анализом институционального проекта.

2. Принципы компонентной полноты проекта

Коль скоро любой реально действующий институт представляет собой некоторую массовую коллективную деятельность, естественно подойти к вопросу о его элементах с точки зрения общих представлений о структуре продуктивной деятельности. С нашей точки зрения, любая продуктивная деятельность, т.е. действия, направленные на получение какого-либо "внешнего", овеществленного результата, возможна лишь при одновременном наличии следующих компонентов [Тамбовцев, 1993, с. 8]:

- объекта воздействия или преобразования;

- средств воздействия на объект;

- субъекта деятельности;

- знаний субъекта о том, как с помощью средств изменять объект;

- целей, мотивов и стимулов действий субъекта;

- условий, форм и способов соединения перечисленных выше компонентов, размещения их в порядке, позволяющем осуществиться действиям.

Легко видеть, что названные компоненты образуют некоторую минимальную систему, т.е. обладают свойством взаимодополнительности (комплементарности): при отсутствии любого из них деятельность не осуществится, результат не будет получен.

Исходя из этого, первый принцип компонентной полноты гласит: для повышения вероятности успеха проектируемой институциональной инновации, ее разрабатываемое описание должно выключать все комплементарные компоненты соответствующей деятельности.

Тем самым, этот принцип указывает на те "технологические блоки" формируемого экономического института, которые должны стать предметом вариантной проектной проработки, применительно к конкретным целям институционального проекта.

Компонентный состав институционального проекта может быть охарактеризован и с другой точки зрения: поскольку планируется создать некоторую норму, в составе проекта должны быть представлены все ее составные части. Это требование составляет второй принцип компонентной полноты.

С точки зрения данного подхода, важнейшими составными частями института являются  (I) алгоритм действий (схема взаимодействия) субъектов и (II) механизм принуждения субъектов к следованию этому алгоритму. Если разрабатываемые варианты правила содержат только какой-то один из этих блоков, или если блоки детализированы в неодинаковой степени, нетрудно предвидеть возникновение сложностей в процессе внедрения такого правила в жизнь, ― сложностей, которые можно было бы избежать в случае следования разработчика приведенному второму принципу компонентной полноты институционального проекта.

Первый из названных блоков для институционального проекта, нацеленного на введение правила взаимодействия нескольких экономических агентов, должен, очевидно, включать алгоритмы действий для каждого потенциального контрагента, т.е. описание последовательности действий для индивидов, занимающих каждую из позиций в общем алгоритме соответствующего правила. Например, если речь идет о введении новых правил регистрации юридических лиц, алгоритмическая часть институционального проекта  должна описывать действия и их последовательность как для заявителя, так и для регистратора.

Существенно при  этом, чтобы каждому из потенциальных контрагентов были известны алгоритмы действий  его партнеров. Без этого синхронизация и координация их совместного проведения оказывается затруднительной.

Второй блок ― принуждения к исполнению правила ― должен включать описания способов выполнения набора стандартных функций: 1) наблюдения за поведением индивидов, 2) выявления нарушения правил, 3) идентификации нарушителя, 4) принятия решения о наказании нарушителя и 5) приведения санкции в исполнение. Нет нужды подчеркивать, что предлагаемые институциональным проектом способы выполнения указанного комплекса функций должны соответствовать друг другу.

Необходимо обратить внимание и на такой важный момент: поскольку сложной деятельностью многих различных субъектов является как проектируемый институт, так и процесс его создания и "вживления" в институциональную структуру экономики, полный институциональный проект должен включать два подраздела:

(α) описание компонентов института как регулярной деятельности и

(β) описание действий, обеспечивающих его создание, увязку и взаимодействие с другими институтами, существующими в экономике или каком-то ее фрагменте.

Иначе говоря, институциональный проект, как всякий план, должен указывать не только на то, чтó делать, но и на то, кáк делать. Тем самым, такой проект выполняет одновременно и роль компонента технологической информации в собственном  втором подразделе. Соответствующее требование включения в институциональный проект обоих функциональных компонентов представляет собой третий принцип компонентной полноты.

Свое практическое применение принципы компонентной полноты проекта находят на этапе разработки вариантов институционального решения. В соответствии с первым из них, каждый из разрабатываемых вариантов должен включать характеристики всех указанных выше шести компонентов деятельности, т.е. отвечать на следующие вопросы:

  • каково фактическое положение дел в той области экономической деятельности, в рамках которой предполагается "вживление" нового для нее института? Иными словами, что представляет собой объект институционального преобразования?
  • какими методами, средствами, способами можно изменить не устраивающие целеполагающего субъекта характеристики и параметры объекта преобразования? Какие именно из этих средств и способов, схем и алгоритмов взаимодействия, предполагается реализовать в рамках проекта (разрабатываемого варианта решения)?
  • кто из имеющихся в предметной области экономических агентов окажется вовлеченным в новую схему взаимодействия?
  • какая информация нужна этим агентам для включения в новую схему взаимодействия и как эта информация станет им известна, как она будет доведена до них?
  • почему намеченные к вовлечению в новую схему взаимодействия экономические агенты включатся в нее? Какие преимущества, выгоды или уменьшение негативных воздействий они приобретут от "вступления в участники" проектируемого института?
  • наконец, какие предварительные действия нужно осуществить, какие условия выполнить, чтобы «намеченные» субъекты стали действовать в соответствии с разработанной схемой (порядком)?

     

Упоминавшаяся в приведенных вопросах схема (алгоритм) взаимодействия экономических агентов ― участников проектируемого института ― представляет собой центральное звено варианта институционального решения. В ее состав входят:

  •  субъекты действий (конкретные индивиды или их общности, отдельные организации или их типы, группы и т.п.);
  •  проектируемые действия субъектов ― обмены, производственные акты, действия сбережения (сохранения) ресурсов и др.;
  •  возникающие изменения в экономических состояниях субъектов ― выгоды, потери, расширившиеся или сузившиеся возможности.

     

Связь данного компонента институционального проекта с его частью, описывающей механизм принуждения к исполнению вводимого правила, осуществляется через второй и третий из указанных блоков. Ведь в число проектируемых действий субъектов, которые будут «задействованы» в рамках осуществляющегося проекта, должны быть включены и действия гаранта по мониторингу и принуждению индивидов к исполнению правила,  а выгоды и потери этих субъектов (включая индивидов, входящих в состав гаранта) существенно зависят от характера предполагаемого механизма принуждения.

В число субъектов, чьи действия должны быть описаны в составе проекта, включается, естественно, и субъект, проектирующий новый экономический институт. Новизна последнего может проявляться в связи с каждым из указанных элементов схемы ― в вовлечении новых участников, нового ресурса, конфигурации цепи обменов, источнике возникновения преимуществ или выгод, и т.п. (см. § 1.3).

В аналитических целях схема (алгоритм) взаимодействия субъектов может быть представлена в форме графа (мультиграфа) либо матрицы. В первом случае субъекты изображаются точками ― вершинами графа, ― а взаимодействия ― обмены теми или иными правами собственности на какой-либо ресурс ― направленными дугами, соединяющими соответствующие вершины. Каждой из последних сопоставляется при этом сумма выгод и издержек, сопровождающая последовательность проектируемых действий. Предметом особого внимания проектировщика должны при этом стать те субъекты, для которых баланс выгод и убытков оказывается отрицательным: нужны дополнительные стимулы к тому, чтобы они стали участниками намечаемой схемы взаимодействий. Разумеется, все оценки на такой графической конструкции имеют приближенный характер, поскольку проектировщик вынужден иметь дело не с самими функциями полезности субъектов, а лишь с представлениями об этих функциях. В особенности это относится к тем ресурсам и эффектам (как положительным, так и отрицательным), которые имеют неденежное измерение. Тем не менее, данный подход позволяет выявить особо "острые", резко несбалансированные ситуации, которые порождает (будет порождать) намечаемая схема взаимодействий.

Нетрудно заметить, что матричная форма описания схемы взаимодействия субъектов в проектируемом экономическом институте подчеркивает схожесть получаемых таблиц с платежными матрицами, используемыми в теории игр.

3. Принцип достаточного разнообразия стимулов

Данный принцип институционального проектирования имеет, как отмечалось, более частный характер, чем рассмотренные выше. Суть его заключается в следующем. Очевидно, что множество мотивов и стимулов действий отличается очень широким разнообразием. При этом одно и то же действие может быть вызвано у разных субъектов отнюдь не совпадающими причинами. Поскольку функционирование схемы взаимодействия экономических агентов ― участников института ― предполагает выполнение ими вполне определенных действий, независимо от того, какой именно конкретный субъект оказывается в соответствующей функциональной позиции в этой сети отношений, задачей проектировщика является создание такой конструкции, в рамках которой требуемое (предусматриваемое проектом) действие осуществлялось бы с максимальной вероятностью.

Это можно обеспечить двояко: во-первых, путем оперативной «настройки» функциональной позиции в сети обменов на профиль предпочтений того субъекта, который в данный момент эту позицию замещает; суть данного подхода ― в максимальной индивидуализации условий действий субъекта за счет усложнения структуры всего функционирующего института.

Во-вторых, можно изначально, в процессе разработки институционального проекта, связать с каждой функциональной позицией множество стимулов для выполнения соответствующей деятельности, передав выбор одного из них тому субъекту, который в какой-либо момент времени будет замещать (занимать) эту позицию. Как отмечает К.Менар, «растущее значение внерыночных вознаграждений рельефно выделяет проблему необходимого разнообразия микроэкономических стимулов. Цель этого ясна: опереться на весь комплекс мотиваций агентов» [Менар, 1996, с. 95].

При таком подходе нет нужды посредством специальной деятельности настраивать стимулы выполнения действия на каждого конкретного субъекта ― настройку выполняет этот последний, выбирая из предложенного набора поощрений то, что наиболее значимо для него.

Принцип достаточного разнообразия стимулов и заключается, с учетом сказанного, в рекомендации проектировщику действовать вторым способом. Поступая так, он "облегчает" конструкцию экономического института, снижает трансакционные издержки, делает свой вариант более предпочтительным в сравнении с другими.

Нетрудно провести ясные параллели между логикой проектирования института, предлагаемой этим принципом, и идеей меню контрактов, подробно описанной в [Milgrom, Roberts, 1992, chapt. 12]. Суть ее  заключается в том, чтобы вместо подбора для работника наилучшего для него соотношения постоянной и переменной (рисковой) части вознаграждения, ему предлагается на выбор несколько вариантов трудового контракта, различающихся упомянутыми соотношениями. Таким образом, формирование меню контрактов для наемных работников является частным случаем применения описанного здесь принципа институционального проектирования.  

4. Принцип максимальной защищенности от девиантного поведения

Проектируемый экономический институт призван, очевидно, в первую очередь удовлетворить потребности целеполагающего субъекта ― "заказчика" всей разработки. Процесс реализации его интересов неизбежно затрагивает и интересы других субъектов, результаты действий которых ― через сеть обменов и иных трансакций, которую и представляет собой сформированный институт ― в конечном счете и обеспечивают желаемые целеполагающим субъектом преимущества и выгоды. В рамках института, т.е. действуя в соответствии с предписываемым алгоритмом,  его участник приобретает свою индивидуальную выгоду, произведя тот результат, который предусматривался проектировщиком и "встраивался" в тот "комплект", который порождал результирующую выгоду заказчика.

Если при этом причинно-следственная связь "действие участника по правилам → получение вознаграждения" устроена так, что формальные условия получения поощрения выполнены, а действие по существу не выполнено, у участника взаимодействия возникает естественный интерес получать поощрение, не действуя в соответствии с занимаемой им функциональной позицией, а используя свое пребывание в ней для получения дополнительных выгод вне данного института.

Этот феномен хорошо известен в экономической теории как оппортунизм, или оппортунистическое поведение. Согласно О. Уильямсону, «экономическая теория трансакционных издержек характеризует человеческую натуру такой, какой мы ее знаем, используя понятия ограниченной рациональности и оппортунизма» [Уильямсон, 1996, с.93]. Под оппортунизмом при этом понимается «преследование личного интереса с использованием коварства. Подобное поведение включает такие его более явные формы, как ложь, воровство и мошенничество, но едва ли ограничивается ими» [там же, с.97].

Подобное оппортунистическое (или девиантное, т.е. отклоняющееся от предполагавшегося в рамках проекта) поведение имеет место практически во всех случаях, когда в рамках института осуществляется опосредованный обмен, т.е. результаты действий субъекта предварительно получают ту или иную знаковую форму, перед тем как стать основой для выделения ему определенного вознаграждения. Поскольку знак (показатель) всегда лишь частично отражает фактический результат, его приемлемое значение можно получить, не сделав работу по существу. Необходимость же прибегать к опосредованному знаковым отображением обмену возникает при невозможности прямого, непосредственного контроля (оценки) производимого участником результата через его потребление партнером по обмену. Наиболее типичный пример девиантного поведение данного типа ― феномен "работы на показатель" (см. подробнее [Тамбовцев, 1993]), широко распространенный в иерархических структурах управления, где физическая необозримость происходящего "внизу" для "центра" заставляет последний прибегать к показателям и их сложным системам для оценки результатов действий исполнителей. Это отнюдь не мешает последним, "добившись" требуемых сверху значений показателей и получив вознаграждение, использовать сбереженные ресурсы на иные, не предусматривавшиеся "центром", цели.

Другой источник девиантности ― нечеткость, неопределенность тех функций и действий, которые выступают объектом обмена для участника института, средством получения оговоренных в рамках института выгод. Несовпадение в понимании характера и результата действия тем, кто его осуществляет, и получателем результата вызывает (в случае симметричности и добровольности обмена) конфликт, требующий, обычно, для своего "мирного", несилового разрешения, обращения к некоторому третьему субъекту (суду, арбитру, авторитету). Это либо усложняет общую структуру института (если такой субъект "встроен" в него), либо замедляет функционирование института, либо и то и другое вместе. Если же обмен, объект которого нечеток для участников, имеет асимметричный  принудительный характер, та сторона, которая расценит его как невыгодный, будет стремиться к отказу от участия в структуре такого института, демонстрировать не просто отклоняющееся, но избегающее поведение.

Рассмотренные ситуации не исчерпывают всего разнообразия источников девиантного поведения, их анализ ― интересный и важный объект специальных исследований. Но и из приведенных примеров достаточно ясно, что с точки зрения процесса институционального проектирования в основе их лежит, в конечном счете, недостаточный учет совокупности интересов и потребностей экономических агентов, вовлекаемых и вовлекающихся в функционирование проектируемых институтов.

Тем самым принцип максимальной защищенности проектируемой структуры от оппортунистического поведения, можно иначе назвать принципом полноты учета интересов всех предполагаемых участников деятельности. Таким образом, данный принцип продолжает и развивает принцип компонентной полноты проекта, а также принцип достаточного разнообразия стимулов. При этом он требует обращения внимания проектировщика на негативные последствия от осуществления того или иного варианта обсуждаемой схемы действий, ее защищенность не от случайностей ("от дурака"), а от целенаправленного использования иным ― не заказчиком проекта ― субъектом для реализации его интересов.

5. Принцип соучастия

Как явствует из обсуждения двух предыдущих принципов институционального проектирования, многие сложности и проблемы могут возникнуть в том случае, если встраивание создаваемого института в экономику осуществляется как вменение разработанных схем действий тем субъектам, которые, согласно замыслу проекта, будут их выполнять. Принцип соучастия как регулятор процесса институционального проектирования утверждает целесообразность противоположного подхода. В соответствии с ним, наибольшие шансы на «выживание» имеет тот институт, который формируется при самом широком соучастии на всех этапах этого процесса всех затрагиваемых им субъектов.

Смысл принципа соучастия заключается прежде всего в том, что при следовании ему у проектировщика появляются возможности заранее предусмотреть как конкретные формы учета интересов субъектов нормы в ходе ее будущего выполнения, так и ввести различные механизмы защиты от оппортунистического поведения. Конечно, все эти действия могут быть, в принципе, выполнены и без прямого привлечения субъектов будущей нормы к участию в процессе проектирования, однако издержки проектировщика в этом случае будут существенно бóльшими, чем при их включении в него. Тем самым, принцип соучастия ориентирован в первую очередь на рационализацию самого процесса институционального проектирования.

Обоснование этого принципа коренится в разграничении понятий публичного и молчаливого знания, категорий института и индивидуального алгоритма действий, речь о которых шла выше.  Когда индивид формирует для себя некоторый алгоритм действий в определенной ситуации принятия решения, ему вовсе не нужно описывать словами или иными знаками все детали будущих действий: основная их часть лишь молчаливо фиксируется в его памяти, зачастую даже не отражаясь в сознании. Напротив, когда речь идет о внешнем принуждении индивида к каким-либо действиям, соответствующий приказ должен быть выражен в знаковой форме. При этом, если речь идет об индивидуальном приказании, то неясные для исполнителя детали  могут быть им выяснены в ходе общения с индивидом, отдавшим распоряжение. Если же формируется некоторое общее предписание, направленное на большую или просто неопределенную группу лиц, возможности разъяснения непонятных деталей затрудняются значительными трансакционными издержками осуществления коммуникаций с этими лицами. Следовательно, для института, который скрыто или явно содержит в себе предписания для неопределенного круга лиц, нет возможности существенно опереться на молчаливые знания его будущих субъектов.

Соответственно, при проектировании института целесообразно предусмотреть «встраивание» в этот процесс процедур, в ходе реализации которых происходит экстериоризация молчаливых знаний, включая возможные будущие индивидуальные алгоритмы действий в регламентируемых ситуациях, в публичные знания, доступные проектировщику для учета в его работе. Соучастие будущих субъектов создаваемого правила в процессе его создания (естественно, не всех непосредственно, а через некоторых репрезентативных представителей) как раз и обеспечивает подобную экстериоризацию. 

6. Принцип типологичности

Как отмечалось, в своей общей форме процесс институционального проектирования предстает как процесс принятия и осуществления социальных проектных решений, ― схем и алгоритмов действий и обменов индивидов и их различных общностей, посредством которых осуществляется функционирование и развитие экономики. При этом объектами институционального проектирования могут выступать самые разные нормы и правила действий, отличающиеся по целому ряду признаков. Принцип типологичности в институциональном проектировании заключается в том, что особенности отдельных разновидностей экономических институтов требуют своего учета и в ходе их проектирования. Разумеется, специфика отдельных типов экономических институтов не может повлиять на общую логику проектирования, однако может потребовать привлечения внимания проектировщика к несовпадающим ее стадиям и моментам.

С нашей точки зрения, из многообразия признаков, характеризующих экономические институты, для осуществления процедур институционального проектирования наиболее значимыми являются три свойства: 1) уровень формализованности института;  2) степень определенности участников института; 3) предполагаемый тип механизма принуждения субъектов к исполнению правила.

Первый из указанных признаков, как отмечалось, имеет две основные градации: (а) формальные институты и (б) неформальные институты.  Их разграничение обусловлено тем, что формальные и неформальные институты характеризуются существенно различными санкциями за их нарушение и вообще несовпадающими механизмами принуждения к исполнению.

Второй признак по своему содержанию близок к признаку, определяющему классификацию, согласно которой различаются малые и крупные институциональные изменения, однако привлекает внимание к другому аспекту масштабов изменения, а именно  ― степени их определенности (известности) для субъекта институционального проектирования. Тем самым, данный признак включает также две основные градации: (А) проектируемые институты, ориентированные на конкретных, определенных, "единичных" участников; (Б) институты, ориентированные на упорядочение и регламентацию действий неопределенного круга участников. Значимость этого признака сопряжена с различиями в решении общих проблем информационного обеспечения проектировщика, а также с условиями и ограничениями на применение принципа соучастия и принципа достаточного разнообразия стимулов (см. выше).

Третий признак также имеет две базовых градации: (α) механизмы контроля, в которых санкция за нарушение определяется и налагается самим гарантом правила (условно — административные механизмы контроля); (β) механизмы контроля, в которых санкция за нарушение определяется и налагается органом, не связанным отношениями зависимости (подчинения, подотчетности и т.п.) с гарантом правила (условно — судебные механизмы контроля). Важность этого признака для повышения эффективности процессов институционального проектирования сопряжена с различиями усилий, которые проектировщик должен уделить вопросам точности и детальности формулировок создаваемого правила. В условиях действия административных механизмов контроля уровень точности и детальности проектируемого правила (а следовательно — и уровень усилий, прилагаемых для разработки проекта в этой части) должен быть выше, чем в случае преобладания судебных механизмов контроля, поскольку в последнем случае суд в состоянии выполнить функцию производителя недостающей информации.

При построении и анализе возникающих на основе этих трех признаков теоретических типологий ведущую роль играет, как представляется, второй из указанных признаков. Другими словами, именно потенциальная «аудитория» формируемого правила является той отправной точкой, которая определяет акценты и особенности применения различных принципов институционального проектирования.

Совмещение первых двух классификаций позволяет получить четыре типа экономических институтов, требующих учета их специфики при проектировании:

  • формальная структура для неопределенного круга участников; к этому типу относятся законы, подзаконные акты, определяющие различные регламенты действий, типовые контракты и т.п. (тип аБ);
  • формальные структуры для определенных участников; примерами могут служить единичные контракты под конкретную сделку, организации, создаваемые для известных будущих ее членов (тип аА);
  • неформальные структуры для неопределенного круга участников ― новые традиции и обычаи, "внедряемые" в тех или иных общностях экономических агентов (тип бБ);
  • неформальные структуры для определенных участников ― например, различные неформальные организации (тип бА).

     

Остановимся кратко на наиболее значимых моментах, отличающих процесс институционального проектирования выделенных типов правил.

1. Характерные проблемы проектирования формальных норм и правил для неопределенного круга участников удобно рассмотреть на примере подготовки законов. Разумеется, эта проблематика настолько обширна и значима, что заслуживает вполне самостоятельного изучения. Поэтому здесь мы можем лишь вскользь затронуть некоторые моменты, которые представляются наиболее характерными для данного типа институциональных проектов.

Нужно отметить, что на протяжении достаточно долгого времени вопросы разработки законов относились преимущественно к сфере правоведения, где экономические концепции и подходы играли и играют второстепенную роль. Так, в фундаментальном университетском учебнике «Общая теория государства и права» [Марченко, 1998], содержащем  специальные главы, посвященные правотворчеству и законодательной технике, описаны стадии правотворческого процесса, охарактеризованы виды правотворчества, информационное обеспечение правотворческой деятельности, а также типовая структура закона. Проблемы трансакционных издержек разработки и, главное, исполнения подготавливаемого законопроекта в этих главах даже не упоминаются. Конечно, это обстоятельство нельзя ставить в вину правоведам и правоведению. Мы упоминаем здесь о нем только для того, чтобы подчеркнуть, что отнесение процессов законотворчества исключительно к ведению юридической науки значительно обедняет их понимание и препятствует формированию более эффективных правовых норм.

В рамках развиваемой нами концепции институционального проектирования, при разработке законов, после того как проектировщик сформулировал варианты вводимого правила (алгоритма) действий, на передний план выходят следующие моменты:

а) оценка численности контингента субъектов (индивидов и организаций), подпадающих под действие вводимого закона;

б) сопоставление этой оценки с возможностями системы принуждения к исполнению обеспечить выполнение требований закона;

в) корректность формулировки требований закона, возможность однозначной идентификации ситуаций, складывающихся на практике.

Легко видеть, что если число "создаваемых" вводимым правилом правонарушителей велико, то судебная или административная система не сможет адекватно отреагировать ("пропустить через себя") всю вдруг возникшую их массу. Если при этом деятельность гаранта закона оценивается по показателям (а иное в масштабах государства практически невозможно), то создавшаяся ситуация создает стимулы для правоохранительной системы не фиксировать нарушения закона. Кроме того, обилие "новых" правонарушений может превзойти возможности контрольной системы к их выявлению, что обусловит  общественное мнение о бездействии закона.

Нечеткость формулировок описания условий, при наступлении которых индивиды должны действовать в соответствии с вводимым правилом (по юридической терминологии ― нечеткость формулировки гипотезы правовой нормы), может вызвать двоякий эффект ― с одной стороны, возможность для нарушителя доказать, что нарушения не было, с другой стороны ― возможность для гаранта найти нарушения там, где их выгодно для него находить. Под нечеткостью формулировки здесь понимается такое описание, которое в рамках норм языка, используемого в соответствующем обществе, дает возможность  неоднозначно идентифицировать обозначаемую такой формулировкой ситуацию. Юридическая теория осознает, разумеется, возникновение таких возможностей в связи с деятельностью законодателя, отражая их в понятии толкования права: «Под толкованием права понимается, во-первых, определенный мыслительный процесс, направленный на установление смысла (содержания) норм права… во-вторых, результат указанного мыслительного процесса, выраженный в совокупности суждений (грамматических предложений), в которых раскрывается, отражается содержание толкуемых норм» [Марченко, 1998, т. 2, с. 323].

Толкование закона, следовательно, представляет собой разновидность процессов понимания и интерпретации текстов.  Поскольку в общем случае их результаты зависят от личности (индивидуального тезауруса) толкователя, очевидно возникновение различных пониманий одного и того же текста. Если в ходе диалога индивидов всегда возможно последовательное уточнение смыслов и значений используемых терминов, на бытовом уровне или в ходе переговоров упомянутая неоднозначность понимания может достаточно легко преодолеваться. Однако в случае «общения с законом» возможности диалога существенно ограничены (особенно, если речь идет об административном механизме принуждения правила к исполнению, поскольку судебный механизм как раз и представляет собой по определению состязание или спор сторон), в силу чего вопрос о том, чье именно толкование принимается за основу при фиксации нарушения, становится весьма значимым.

Юридическая теория различает следующие основные виды толкования:

официальное, которое дается органами, уполномоченными на это государством, и  является обязательным для других субъектов; в России (для случая толкования законов) к ним относятся законодатель и суды всех уровней;

неофициальное, осуществляемое субъектами, чья деятельность не является официальной; к ним относятся отдельные ученые и научные учреждения, адвокаты, юрисконсульты и т.п.

Официальные толкования, в свою очередь, подразделяются на казуальные и нормативные. Первые даются  преимущественно судами различных уровней применительно к тому или иному конкретному случаю (казусу). Вторые даются судами применительно ко всей совокупности дел определенной категории, рассматриваемых на основе соответствующей правовой нормы  (см. подробнее  [Марченко, 1998, т. 2, с. 338-342]).  Именно официальные толкования нормы выступают в качестве основы для идентификации ситуаций нарушения нормы.

Таким образом, информация, необходимая индивиду для того, чтобы принимать решения относительно следования норме или пренебрежения ею, фактически содержится не только (и, быть может, не столько) в тексте закона, но и текстах официальных толкований нормы. Важность этого обстоятельства связана с тем, что индивидуальные трансакционные издержки получения информации о толкованиях существенно выше, чем издержки доступа к тексту нормы. Если законы вступают в действие после того, как они официально опубликованы в средствах массовой информации, то их толкования обычно публикуются значительно позже, причем в формах (изданиях), менее доступных массе экономических агентов. Следовательно, в период между вступлением закона в силу и обеспечением доступности его толкования экономический агент ― в условиях нечетких формулировок гипотезы нормы ― оказывается в ситуации повышенной неопределенности, что негативно сказывается на уровне его издержек.

2. Проектирование формальных структур для определенного (хотя и необязательно известного заранее) круга индивидов можно проиллюстрировать примером создания организаций. Вообще говоря, если следовать пониманию институтов, проводимому Д.Нортом, организации нельзя рассматривать в качестве разновидности последних. Однако, как представляется, исключение организаций из множества институтов не является принципиальным моментом для новой институциональной экономики. Кроме того, поскольку любая организация представляется в рамках этой теории совокупностью контрактов, т.е. некоторым сложным институциональным соглашением, рассмотрение организаций в качестве объектов институционального проектирования тем более оправдано.

3. Проблемы, возникающие при проектировании неформальных структур взаимодействия для неопределенного круга лиц, наименее всего изучены под углом зрения, реализуемым в этой работе. Если механизм усвоения и распространения (диффузии) уже бытующей нормы достаточно понятен, если процессы заимствования (переноса, импорта) норм также не представляют собой загадки (см. предыдущий раздел),  то вопросы сознательного создания новых обычаев в ключе институционального проектирования практически не изучены.

Между тем, в экономическом аспекте неформальные нормы и правила обладают немалыми «технологическими» преимуществами. Последние связаны, прежде всего, с особенностями функционирования их механизма принуждения к исполнению.

Для любой формальной нормы ее гарант осуществляет специализированную деятельность по мониторингу нарушений и принуждению к исполнению нормы, получая вознаграждение за исполнение своих функций из средств некоторого бюджета, формируемого за счет налогообложения экономических агентов. Тем самым, в процессе его функционирования неизбежно возникают стандартные проблемы взаимодействия поручителя и исполнителя (точнее, задача управления поведением исполнителя, agency problem), в частности ― весь спектр разновидностей оппортунистического поведения.

Для неформальной нормы деятельность ее гаранта, в роли которого выступает практически любой индивид, разделяющий норму, имеет неспециализированный характер и не предполагает какую-либо оплату действий по принуждению к исполнению из единого финансового фонда. Гарант неформальный нормы не является организацией (по терминологии [Тамбовцев, 1990] он является  типичной неорганизацией), в силу чего в связи с его действиями нет места проблемам взаимодействия поручителя и исполнителя. Дело в том, что издержки, которые необходимо нести для санкционирования наблюдаемых нарушений, не вычленяются подобным «распределенным», или функциональным гарантом из издержек осуществления его обычных действий и не относятся им на его деятельность по принуждению к исполнению неформальной нормы (см. также [Тамбовцев, 1997, с.43-44]).

Таким образом, деформализация «правильных», эффективных, способствующих максимизации создаваемой стоимости, норм и правил хозяйственной деятельности  может рассматриваться как один из наиболее действенных путей снижения общего уровня трансакционных издержек в рамках национальной экономики.

Что представляет собой процесс деформализации правил? Этим термином, в принципе, можно обозначать два весьма несхожих круга действий:

Во-первых, это явление, именуемое в социальной психологии также интериоризацией,  т.е. «переводом» правила из ряда явлений внешнего мира, где его нужно выполнять из-за грозящих санкций, в ряд явлений внутреннего мира человека, где ему следуют потому, что нет нужды действовать иначе. Другими словами, деформализация в данном смысле представляет собой не что иное, как трансформацию института в «неинститут», — в индивидуальную привычку. Для краткости ее можно назвать деформализация1.

Во-вторых, это явление, суть которого заключается в неявной (и подчас не осознаваемой сами участниками процесса) замене некоторого формального правила комплексом неформальных правил, близких по смыслу исходному, однако отличающимся по ряду существенных содержательных моментов. Деформализация в этом смысле представляет собой «обрастание» исходного формального правила локальными, групповыми и индивидуальными «субправилами», которые могут как способствовать осуществлению целей исходного формального правила (функциональная, или, более строго, эвфункциональная, деформализация2), так и препятствовать ему, извращать смысл этого правила, де-факто замещая его каким-то иным (неформальным) правилом (дисфункциональная деформализация2).

Исходя из сказанного, легко видеть, что экономию трансакционных издержек способна обеспечить как деформализация1, так и эвфункциональная деформализация2. И в первом, и во втором случае источником возникающей экономии служит, очевидно,  возможность отказаться от дорогостоящих услуг внешних специализированных гарантов, заменить их либо на «внутреннего цензора», либо на распределенного гаранта, издержки которого невычленяемы из общей совокупности его издержек жизнедеятельности.

Наиболее сложным для «жизнедеятельности» формального правила с точки зрения субъекта – бенефициара от его исполнения является дисфункциональная деформализация2 (далее для краткости ДД2). В силу особой важности этого случая рассмотрим его несколько более подробно.

Типичным примером ДД2 является феномен массового подкупа гаранта правила его нарушителями, означающий замену жесткой санкции более мягкой и фактическое массовое несоблюдение установленного правила, — в силу возникающего неоптимального уровня сдерживания (о сдерживании нарушения правил см., например, [Shavell, 1992]). Скажем, если на дороге установлен верхний предел скорости движения автомобилей 100 км/час и назначен штраф 100 руб. за нарушение этого предела, пополняющий доходы бюджета государства, но инспектор дорожного движения «не замечает» превышения скорости до уровня 120 км/час, а при еще большей скорости ограничивается взяткой в размере, меньшем чем 100 руб., то налицо как минимум два прямых негативных эффекта. Во-первых, повышается вероятность дорожно-транспортных происшествий с их разнообразными ущербами (если, разумеется, предел скорости в 100 км/час определен обоснованно, т.е. именно при таком ограничении обеспечивается минимум упомянутого ущерба или достигает максимума разница между совокупным положительным экономическим эффектом большей скорости транспортировки и ущербами от ДТП; в случае же необоснованного установления предела скорости рассматриваемый пример деформализации будет порождать положительный эффект, обеспечивая эмпирическое уточнение параметров введенного формального правила). Во-вторых, государство недополучает ожидавшиеся доходы в свой бюджет. Косвенный негативный эффект от изменения de facto формальной нормы будет выражаться в снижении убедительности (достоверности) обещаний относительно любых формальных правил, устанавливаемых государством, со всеми вытекающими из этого последствиями.

Стандартные меры по предотвращению массового подкупа, вытекающие из экономической теории, заключаются, как известно, в: (а) повышении вознаграждения инспекторов, сочетающемся с (б) усилением контроля их действий со стороны инспекторов следующего уровня («контролеров за контролерами»), что в совокупности приводит к снижению выгодности для инспекторов самого факта «прощения» нарушителей исходного правила.

Реализация такого комплекса мер ограничена, очевидно, размерами бюджета гаранта правила, поэтому на практике часто предлагается достигать лучшего соответствия поведения введенному правилу увеличением размера штрафа, т.е. воздействием не на стимулы инспекторов, а на стимулы водителей. Такая мера, как легко видеть, не предотвращает полностью ДД2. Во-первых, она создает стимулы к увеличению размера единичной взятки. Во-вторых, она ведет к стратификации водителей автотранспортных средств: те из них, кто способен уплатить возросший «частный штраф», будет продолжать нарушать установленный предел скорости; те, кто не способен этого сделать, будет с большей вероятностью следовать правилу. Тем самым, в дополнение к упоминавшемуся косвенному негативному эффекту добавится еще и негативный эффект, сопряженный с приписыванием государству предпочтения богатых водителей бедным. Вместе с тем, общее число нарушителей может сократиться, в то время как объемы нелегальных доходов инспекторов могут возрасти.

Рассмотренный простой пример подсказывает, что общее направление проектирования и достижения эвфункциональной деформализации заключается в создании стимулов как для субъектов, так и для непосредственных гарантов (инспекторов, мониторов, инфорсеров) введенного формального правила к его усвоению. Создание таких стимулов только для участников одной из этих двух групп с меньшей вероятностью приведет к эвфункциональной деформализации.

Одновременно этот пример показывает, что в ходе дисфункциональной деформализации (расцениваемой так гарантом правила) может происходить и уточнение параметров этого правила, приближение их к величинам, являющимся общественно эффективными. Так, если на практике и водители, и инспекторы не считают нарушением превышение установленного предела скорости на 20 км/час, то рациональный гарант соответствующего правила вполне может уточнить верхний предел дозволенной скорости без негативных последствий в сфере безопасности дорожного движения.

4. Сознательное формирование неформальных организаций по характеру возникающих в этом процессе типичных проблем практически неотличимо от проектирования формальных организаций, в силу чего не требует, по нашему мнению, особого рассмотрения.

Совмещение второй и третьей частичных классификаций ситуаций и объектов институционального проектирования позволяет выделить следующие типы формальных институтов:

Аα — рассчитанные на определенных участников и предполагающие административные механизмы контроля; примером этого типа институтов выступают, прежде всего, внутриорганизационные правила — должностные инструкции, правила служебного распорядка и т.п., а также отношенческие контракты;

Аβ — рассчитанные на определенных участников и опирающиеся на судебные процедуры принуждения к исполнению; типичный пример таких правил — неоклассические контракты;

Бα — рассчитанные на неопределенный круг участников и предполагающие административные механизмы контроля; здесь примером выступают правила, объединенные в Кодекс административных правонарушений РФ;

Бβ — рассчитанные на неопределенный круг участников и опирающиеся на судебные процедуры принуждения к исполнению; примером служат различные законы (правила) системы общего права и многие законы, предполагающие судебно устанавливаемую ответственность за их нарушение в системе кодифицированного права.

Смысл выделения указанных типов обусловлен тем обстоятельством, что достаточно часто проектировщик, решая поставленную перед ним задачу (особенно для типов Бα и Бβ), оказывается связан внешними ограничениями на выбор механизмов принуждения разрабатываемого правила к исполнению. Такими внешними ограничениями выступают, прежде всего, правила более высокого порядка, регламентирующие степени свободы при развитии и уточнении более частных правил.

Разумеется, на практике большое число действующих формальных правил имеет «многослойную защиту», т.е. предполагает несколько различных механизмов принуждения их к исполнению. Например, отношенческие контракты могут опираться не только на внутренние административные механизмы инфорсмента, но и в некоторых своих компонентах на судебную процедуру. Тем не менее, анализ выделенных «чистых» типов может оказаться полезным при решении соответствующих прикладных задач институционального проектирования.

Аα. Поскольку административная процедура, согласно предложенному выше ее пониманию, предполагает совмещение «в одном лице» (не обязательно одном индивиде, но в рамках одного подразделения организации или в рамках единой организации) функций выявления нарушения, определения санкции и ее применение, правила, опирающиеся на эту процедуру контроля, должны формулироваться так, чтобы отклонение от них было легко идентифицируемо контролером (например, менеджером того или иного уровня). Ясно, что такая идентифицируемость не равнозначна верифицируемости  нарушения судом: так, для внутриорганизационных правил или для отношенческих контрактов достаточно того, чтобы работники организации или стороны контракта одинаково понимали, что означают формулировки правила или условия контракта, и какие санкции последуют за их нарушение. Следовательно, проектирование и подготовка к введению таких правил (как процесс) должно обязательно включать этап разъяснения (толкования) смысла правила для всех, кого оно касается, поскольку это может существенно сократить трансакционные издержки его реализации (прежде всего, издержки оппортунистического поведения). Поскольку круг субъектов такого правила ограничен, термины, входящие в его формулировки, могут иметь локальную специфику в своем значении и смысле, т.е. отличаться от общепринятых смыслов и значений.

Аβ. Локальные правила, опирающиеся на судебную процедуру инфорсмента, напротив, должны формулироваться так, чтобы быть верифицируемыми. Иначе говоря, они должны предполагать ссылки на события и явления, фиксируемые сторонним наблюдателем. В силу существования издержек, сопряженных как с подобного рода формулированием, так и с наблюдением, процесс формулирования правил данного типа априори более сложен, чем для предыдущего типа. С одной стороны, из формулировок правила должны исключаться ссылки на возможные ситуации и события, различимые с точки зрения субъектов правил, но не различимые с точки зрения стороннего наблюдателя. С другой стороны, в состав правила должны включаться ссылки на возможные события и факты, которые мог бы зафиксировать именно сторонний наблюдатель.

Бα. Правила, предназначенные для применения неопределенным кругом участников, и априори предполагающие административный механизм принуждения их к исполнению, должны привлекать внимание проектировщика, прежде всего, к стимулам корректного выявления нарушений, которые создаются соответствующим правилом у инспектора, призванного осуществлять контроль его исполнения. Значимость этого фактора особенно велика, если конкретный административный механизм контроля, включаемый в формируемый институт, не предполагает возможности обжалования действий инспектора в суде, либо, допуская такую возможность, он не учитывает запретительно-высоких издержек обращения в суд (например, по причине неразвитости судебной системы, ее крайне ограниченной  пропускной способности и т.п.). Ведь в подобной ситуации, — если упомянутым стимулам не придавать особого значения, — резко повышается вероятность ложного обвинения, т.е. обнаружения инспектором нарушений, которых в действительности не было. Если при этом, например, санкция, определенная за «выявленное» нарушение, относительно невелика, подкуп инспектора становится вполне рациональным действием со стороны «нарушителя».

Бβ.  Разработка правил данного типа предполагает использование в соответствующих формулировках верифицируемых характеристик условий, действий и т.п., а также тщательного учета величины трансакционных издержек использования судебной процедуры, — как для потенциального нарушителя правила, так и для инспектора.

При этом принципиально важно учитывать все основные виды трансакционных издержек, в том числе издержки оппортунистического поведения.

Итак, предложенный методологический подход к институциональному проектированию позволяет, как представляется, дать вариант рациональной реконструкции процесса сознательного формирования экономических институтов. На этой основе могут быть развернуты более детальные разработки методического характера применительно к основным типам таких институтов, а также и экспериментальные работы, прежде всего ― в сфере создания экономических механизмов функционирования различных секторов переходных экономик.

Литература

Вилкас Э.Й., Майминас Е.З. Решения: теория, информация, моделирование. М.: Радио и связь, 1981

Майминас Е.З. Процессы планирования в экономике: информационный аспект. Вильнюс: Минтис, 1968

Марченко М.Н. (ред.) Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. М.: Зерцало, 1998

Менар К. Экономика организаций. М.: ИНФРА-М, 1996

Тамбовцев В.Л.  Пятый рынок: экономические проблемы производства информации, М.: изд-во МГУ, 1993

Тамбовцев В.Л. Государство и экономика. М.: Магистр, 1997

Уильямсон О. Экономические институты капитализма. Спб.: Лениздат, 1996

Эшби У.Р. Введение в кибернетику. М.: ИЛ, 1959

Milgrom, P., Roberts, J. Economics, Organization and Management. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1992

Shavell S. A Note on Marginal Deterrence // International Review of Law and Economics, 1992, v. 12, pp. 345-355

Приложение 2. Компенсационные механизмы

Успешность осуществления реформ существенно зависит от масштабов и характера компенсаций, которые намереваются предоставить реформаторы игрокам политического рынка и тем группам экономических агентов, которым в результате реформы предстоит утратить те или иные выгоды, которые им доставались в дореформенных условиях. Это требует более внимательного рассмотрения вопроса о компенсациях.

Вопрос о возможных размерах компенсаций теоретически решается достаточно просто: они не могут превышать того прироста стоимости, который ожидается от проведения изменений, в противном случае последние лишены экономического смысла.  Однако такая постановка явно не будет учитывать структуры выгод и компенсаций, т.е. их распределения по группам политических акторов и экономических агентов, а также переговорных сил всех действующих лиц, их возможности влиять на принимаемые решения.

С учетом указанных обстоятельств, вопрос о допустимых размерах компенсаций получает существенно иную трактовку: изменение становится осуществимым, если оно допускает псевдо-Парето-улучшение. Другими словами, прироста выгоды DGref, который ожидают  получить реформаторы (инициаторы изменения), должно хватить для обеспечения приемлемой компенсации лишь для тех групп, которые в состоянии эффективно препятствовать такому изменению. Что же касается потерь других экономических агентов и политических акторов, они не принимаются во внимание. Очевидно, такой подход существенно расширяет возможности выбора вариантов проведения реформ, «развязывает руки» заинтересованным в них лицам, поскольку учитывает ограниченные возможности противостояния принятию соответствующих политических решений. Такой подход, однако, отнюдь не защищен от неорганизованного сопротивления введению новых правил, которое может происходить путем массового отказа частных экономических агентов от следования им. Тем самым, величина DGref оказывается все-таки решающей для выбора вводимых правил.

Более внимательный анализ ситуации показывает, что возможности компенсировать ухудшения в уровне благосостояния различных субъектов и их групп в результате проведения намечаемых изменений не ограничиваются величиной DGref. Чтобы показать это, рассмотрим теоретическую типологию компенсаций, которые могут вводиться при осуществлении институциональных изменений, которыми неизбежно сопровождаются любые стратегии национального масштаба.

С нашей точки зрения, для описания возможных типов компенсаций целесообразно использовать три базовых признака:

  • субъект компенсации, в роли которого может выступать либо бенефициарий изменения, либо некоторая третья сторона, прежде всего ¾ государство;
  • характер компенсации, ¾ прямой, в форме предоставления тех или иных благ, либо косвенный, в форме предоставления некоторых дополнительных возможностей повышения благосостояния;
  • способ компенсации, через выплаты некоторой суммы денег либо через предоставление некоторого объема неденежных ресурсов; последний вид компенсаций условно будем называть «натуральным».

     

Взятые в совокупности, они определяют следующее разнообразие упомянутых типов (см. таблицу):

Таблица. Теоретическая типология компенсаций

Субъект компенсации Прямые компенсации Косвенные компенсации
Денежные Натуральные Денежные Натуральные
Бенефициарий 1.1.1 1.1.2 1.2.1 1.2.2.
Государство 2.1.1 2.1.2 2.2.1 2.2.2


Рассмотрим подробнее возможное содержание сформированных типов компенсаций. Прежде всего, нуждаются в пояснении два «надтипа» ¾ денежные и натуральные косвенные компенсации. Первые представляют собой различные меры, обеспечивающие увеличение остаточного дохода для проигрывающих групп, вторые ¾ меры, приводящие к улучшению условий использования имеющихся у них ресурсов. С учетом этого пояснения обратимся к общей характеристике упомянутых типов компенсаций, имея в виду, что конкретное их содержание зависит от содержания тех экономических реформ, которые обусловливают возникновение специфических потерь:

1.1.1. Прямые денежные компенсации, выплачиваемые бенефициариями. 

1.1.2. Прямые натуральные компенсации со стороны бенефициариев.

1.2.1. Косвенные денежные компенсации со стороны бенефициариев, т.е. увеличение доходов, остающихся в распоряжении теряющих групп.

1.2.2. Косвенные натуральные компенсации со стороны бенефициариев.

2.1.1. Прямые денежные компенсации со стороны государства.

2.1.2. Прямые натуральные компенсации со стороны государства.

2.2.1. Косвенные денежные компенсации со стороны государства, т.е. меры, направленные на увеличение остаточных доходов проигрывающих.

2.2.2. Косвенные натуральные компенсации со стороны государства.

Приведенная типология компенсационных мер может быть расширена и детализирована за счет введения, во-первых, такого признака, как длительность (разовый, в течение определенного промежутка времени или неопределенно продолжительный характер) их применения; во-вторых, признака временной соотнесенности с изменением (превентивные компенсации и компенсации, вводимые по результатам и последствиям осуществленного изменения). С их учетом эта типология может выполнять не только систематизирующую, но и эвристическую функцию ¾ при решении задачи формирования конкретных мер, призванных уменьшить возможное сопротивление намечаемым реформам.

В целом, предложенная теоретическая типология компенсаций существенно шире, чем, например, их эмпирическая типология, представленная в [Edwards, Lederman, 1998], где выделяются такие типы как:

(а) прямая компенсация, ¾ в форме денежных или квази-денежных выплат тем группам, чьи интересы ущемляются;

(б) косвенная компенсация, заключающаяся в корректировке экономической политики для повышения доходов теряющих групп или снижении их издержек;

(в) перекрестная компенсация, т.е. прямая или косвенная передача дополнительных ресурсов теряющим группам;

(г) исключающая компенсация, состоящая в блокировании активности возможных сильных противников изменения за счет сохранения за ними существующих привилегий;

(д) политическая компенсация, выражающаяся в вовлечении влиятельных потенциальных противников изменений в процесс их осуществления через предложение им соответствующих должностей и т.п.

Легко видеть, что приведенные типы компенсаций легко «раскладываются» по клеткам приведенной выше таблицы, предоставляющей (с учетом двух упомянутых дополнительных признаков) значительное разнообразие возможностей для поиска конкретных мер, адекватных возникающим или уже возникшим проблемных ситуациям.

В связи с введенной типологией компенсационных мер важно подчеркнуть следующий момент: перечисленные в ней типы определяют различные механизмы обеспечения компенсаций проигрывающим, отличающиеся друг о друга структурой и уровнями трансакционных издержек их создания и функционирования.

Другими словами, для каждой конкретной реформы (соответствующего институционального проекта), сопровождающейся ожидаемыми потерями для определенных групп населения, введенная типология позволяет конкретизировать возможные механизмы компенсации и оценить величину трансакционных издержек, необходимых для формирования и применения каждого их них, а следовательно, и выявить наиболее предпочтительные механизмы, характеризующиеся минимальными трансакционными издержками.

При этом важными факторами, определяющими величины последних, а, следовательно, и выбор конкретного механизма компенсации, будут:

(а) характер (структура) группы теряющих (проигрывающих) – дисперсность или концентрированность в территориальном аспекте, большая или меньшая однородность их человеческого капитала, профессиональной принадлежности и т.п., организованность или неорганизованность;

(б) численность группы проигрывающих;

(в) характер (структура) группы бенефициариев – дисперсность или концентрированность, организованность или неорганизованность;

(г) численность группы бенефициариев;

При этом факторы (а) и (б) определяют как возможности и силу сопротивления преобразованиям, ведущим к потерям для соответствующих групп (издержки оппортунистического поведения как часть трансакционных издержек), так и  прямые трансакционные издержки, связанные с измерением (выявлением групп теряющих), ведением переговорного процесса, расчетами компенсаций, организацией их предоставления и т.п. Факторы (в) и (г) определяют выбор между субъектами компенсационного механизма: при дисперсности, неорганизованности и большой численности группы бенефициариев трансакционные издержки механизма компенсации, в котором субъектом выступают бенефициарии, становятся запретительно-высокими, стало быть, компенсации должно осуществлять государство.

Литература: Edwards, S., Lederman, D. The Political Economy of Unilateral Trade Liberalization: The Case of Chile. – In: Bhagwati, J. (ed.) Going Alone: The Case for Relaxed Reciprocity. Cambridge, Mass.: MIT Press, 1998

Даже если исходить из «очевидных» проблем, существование которых никем из акторов не оспаривается, например – низкие (не соответствующие желаемым) темпы роста ВВП, набор подпроблем, мешающих эти темпы увеличить, будет не совпадать у сторонников разных теоретических и политико-экономических ориентаций. Поэтому представляется важным «фундировать» выбор проблем, — в первую очередь, положениями современной экономической теории, подкрепленными эмпирическими подтверждениями. Тем самым, необходимо будет показать, что эти проблемы придется решать в любом случае, независимо от общей окраски проводимой политики (левой, правой, либеральной, авторитарной и т.п.) Это доказательство может составить первый «защитный пояс» предлагаемой совокупности решаемых проблем.

Второй «защитный пояс» выбранного набора проблем может заключаться в демонстрации того, что предлагаемые способы их решения улучшат ситуацию практически для всех, т.е. для подавляющего большинства групп граждан. Конечно, если найденные подходы позволят сделать это в рамках прямых действий (см. выше), то стратегия уже может рассчитывать на успех. Однако более вероятно, что названное свойство стратегия в целом приобретет лишь после «достраивания» блока DAсовокупностью компенсирующих мер (см. далее).

В этой связи отметим, что попытки создать инновационную экономику «под руководством государства», - в виде особых зон и т.п., - не представляются эффективными, поскольку они не устраняют обмеченные факторы, а могут лишь несколько смягчить их действие, что отрицательно скажется на эффективности использования ресурсов и, следовательно, на конкурентоспособности.

Очевидно, что деятельность по институциональному проектированию также должна включать все указанные обязательные компоненты, однако обсуждение этих вопросов выходит за рамки данного материала. Изучение ее как самостоятельного института требует, прежде всего, эмпирического анализа практики разработки и осуществления институциональных проектов.

Сам этот принцип, в свою очередь, можно рассматривать также как частный случай еще более общего кибернетического принципа управления ― закона необходимого разнообразия У. Эшби [Эшби, 1959, с. 293-302], согласно которому, чем полнее регулятор охватывает своим разнообразием исходное разнообразие поведения объекта с учетом влияния среды, тем лучше он сможет выполнить свою задачу, т.е. упорядочить и «подчинить себе» поведение объекта (см. также [Майминас, 1968, с.57-58]). 

Конечно, совсем нельзя исключить возможности появления других, дополнительных признаков, учет которых может положительно сказаться на качестве институционального проектирования. В этом аспекте принцип типологичности является «открытым» для своего уточнения и развития.

«Законодательная техника ― система правил и приемов наиболее рациональной организации и логически последовательного формулирования законов (и подзаконных актов) в соответствии с их сущностью и содержанием» [Марченко, 1998, т. 2, с. 176-177].

«Закрепление условий, при которых возникают, изменяются или прекращаются права и обязанности участников общественного отношения, носят название гипотезы правовой нормы» [Марченко, 1998, т. 2, с. 223].

Или за счет доходов организации, если формальная норма установлена только в рамках этой организации. Примером могут служить действия линейных руководителей по контролю поведения работников.

Разумеется, возможен и такой вариант, когда упомянутое «обрастание» формального правила неформальными «дополнениями» никак не сказывается на успешности или неуспешности его исполнения; в этом случае можно говорить об афункциональной деформализации2.

Очевидно, совмещение первой и третьей классификаций не продуктивно, ибо как административный, так и судебный контроль, будучи специализированными его видами, сочетаются лишь с формальными правилами.